La gestión pública es determinante para el desarrollo de localidades, con actores integrados en redes de cooperación e instrumentos de planificación que propicien, con visión estratégica, la puesta en valor de recursos. Ante las disímiles complejidades heredadas en la escala municipal, de lógicas centralizadas que no han logrado atenuar disparidades territoriales, se hace necesario asumir enfoques de gestión que doten a los gobiernos municipales de posibilidades reales para transformar los sistemas locales complejos.

Se considera que una gestión pública es funcional si cumple satisfactoriamente los parámetros prestablecidos de integridad, eficiencia, eficacia, efectividad, y equidad, referidos al desarrollo social y la calidad de vida de las personas; para lo cual debe ser esencialmente democrática. Si se realiza de manera participativa contribuye al desarrollo local, lo que favorecerá la inclusión y la cohesión sociales.

En la economía de Cuba, tanto a nivel nacional como territorial, el desarrollo local ocupa un lugar prioritario en los procesos de dirección estratégica que llevan adelante los organismos. En municipios de vocación agrícola, según Ricardo Ortiz y Celia Vera (citados en Choy Zevallos, 2015), se requiere de nuevos enfoques que permitan ampliar las capacidades para cubrir las necesidades, siempre crecientes, de la población; y a su vez, que los sistemas utilizados sean sostenibles desde los puntos de vista productivo, ecológico, económico, y que, además, sean socialmente justos y culturalmente aceptables.

Las cadenas productivas y de valor locales en la agricultura, y el cooperativismo, constituyen un sistema complejo dentro de la economía cubana, y es precisamente bajo esas condiciones sistémicas que requiere ser tratado (Nova, 2018). Este enfoque ha sido expuesto por diversos autores, tanto nacionales como extranjeros (Fernández, 2011; Nova, 2012; Díaz y Torres, 2015; Torres et al., 2015). Todos concuerdan con que reflejan la realidad de las relaciones entre actores en un sistema de producción, comercialización y acceso al mercado.

Descansa en la gestión pública local la implementación de políticas territoriales que posibiliten procesos de desarrollo inclusivos y sostenibles con altos niveles de participación ciudadana, lo que facilita abordar conflictos y propiciar acuerdos, así como aumentar la legitimidad y efectividad de las decisiones. Sin embargo, existen muchas barreras y contradicciones que inciden en que esos procesos alcancen, en ocasiones, la efectividad esperada, aun cuando existe una fuerte voluntad por la dirección nacional y una extensa labor de investigación teórico-práctica.

A pesar de los adelantos alcanzados, cuando se analiza esta realidad en los municipios rurales y de vocación agraria, todavía se encuentran potencialidades desaprovechadas e insuficiente articulación interactoral, interterritorial y multinivel ante la complejidad que ellas implican.

El modelo de gestión pública local que se proponga tendrá siempre desventajas en la medida en que ignore la complejidad de un proceso de múltiples dimensiones complementado por una perspectiva territorial del desarrollo sostenible a escala municipal, lo cual dificulta el perfeccionamiento del papel que desempeñan los gobiernos locales y su administración pública. ¿Qué elementos limitan la promoción de cadenas de valor locales desde la gestión de estos en función del desarrollo de municipios rurales?

De acuerdo con M. Vinci et al. (2014), se entiende por cadena de valor la forma de articulación en la cual sus actores se planifican, preparan, organizan, coordinan, colaboran para que el producto llegue al mercado con las características requeridas por los/las consumidores/as finales. A tal efecto, los actores directos e indirectos de una cadena deben establecer una alianza para que, en todos los procesos, el producto mantenga o incorpore este valor. (23)

De manera más completa —a partir de la consulta del Departamento Nacional de Planeación (DNP, 2004), de Colombia; Betsy Anaya Cruz y Anicia García Álvarez (2015), y L. Cándano (2017)—, se asocia a cualquier actividad productiva o de servicios o sector económico.

Por otra parte, se identifica en la literatura un conjunto reducido de perspectivas dominantes, que comparten algunas características muy definidas. Tienden a privilegiarse las cadenas globales, favorecidas por procesos de especialización y relocalización, y existen menos estudios de las locales, como alternativa ante el carácter y poder excluyente de las primeras (Arias Gilart, 2019).

La investigación pretende responder a interrogantes relacionadas con los elementos que limitan, en la actualidad, los procesos de gestión pública municipal para su perfeccionamiento, y aportar ideas en función de la modernización del proceso, ante la complejidad que supone la concertación entre actores locales y entre organismos de diverso nivel de subordinación. Los gobiernos locales pueden ejercer un papel importante en el liderazgo de los vínculos y relaciones entre los implicados, lo que posibilitará construir comunidades más cohesionadas.

En este sentido, se arriba a conclusiones sobre cómo se realiza la identificación y evaluación de los problemas públicos locales, la elaboración e implementación de políticas de desarrollo territorial que prioricen las demandas de la ciudadanía a partir de las potencialidades endógenas, en armonía con los intereses nacionales y provinciales, así como la interacción proactiva entre actores y los aspectos económicos, políticos, institucionales y culturales desde las cadenas de valor locales, una vez corroborada su factibilidad práctica en el municipio Baracoa.

Resultados y discusión

La base económica fundamental de Baracoa es la agricultura, que abarca el cultivo de productos como cacao, coco, café, cultivos varios —en especial las frutas, viandas y hortalizas— y la ganadería. El café1 constituye uno de los renglones exportables del territorio, al igual que el cacao. Su mayor zona productiva se encuentra en el valle de El Jamal. Allí se acopia más de 60% de la producción total del municipio.

Entre las producciones industriales2 que se destacan se encuentran: tabletas de chocolate, manteca de cacao, aceite de coco, caparazón de coco, helados y yogurt. En las montañas se cuenta con elaboradores de productos típicos que pueden beneficiarse de posibles proyectos e iniciativas locales. El sector de comercio y gastronomía3 (donde se dispensan hasta cinco mil toneladas de alimentos), y las industrias locales4 utilizan los recursos naturales en la producción artesanal, la carpintería, las confecciones textiles, la tapicería, la industria química, la gráfica, y otros servicios que se derivan de estas ramas de la economía.

La intervención, desde un enfoque de cadena de valor en este municipio, posibilitó determinar, para cada uno de estos sectores, las principales falencias que limitan la oferta de bienes y servicios con alto valor agregado. Ellas apuntan a necesidades de transformación asociadas a exportaciones en bienes primarios y el crecimiento de las importaciones de los de complejidad tecnológica media y alta, orientadas tanto a la producción como al consumo local. También constató como el bajo valor de los bienes y servicios que se ofertan a la población local, en correspondencia con sus expectativas.

Para proponer alternativas de encadenamientos, es posible la asociación territorial, ya existente, y el establecimiento de espacios de diálogo incluyentes, que enriquezcan las propuestas. La mejor valorada es la del cacao, pues se toman como base los resultados del proyecto «Apoyo a la cadena productiva del cacao en el Oriente rural-Guantánamo», acción apoyada por la cooperación, como complemento de una prioridad sectorial y del gobierno local al desarrollo, que tuvo como objetivo mejorar la seguridad alimentaria en Cuba a través del fortalecimiento de la gestión descentralizada de la cadena de valor del cacao en los municipios Baracoa y San Antonio del Sur.

Coordinado porla Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), con la participación del Consejo de la Administración Provincial de Guantánamo y el Ministerio de la Agricultura, el proyecto cerró en el año 2018, con lecciones aprendidas y buenas prácticas. En el marco de la Plataforma articulada para el desarrollo territorial en Guantánamo, y con el propósito de fortalecer la gestión del gobierno municipal, se realizó una sistematización de sus resultados en el rediseño de las relaciones verticales y horizontales de la cadena, para pasar a un nivel superior: el desarrollo y sostenibilidad de esta desde una perspectiva multiactoral, multinivel e interterritorial en la gestión pública de los gobiernos locales, que tiene presencia en la orientación a la exportación y encadenamiento con el turismo local.

A partir de esto, se restructuró el mapa de la cadena de valor del cacao, proceso que permitió visualizar nudos críticos,5 reconocidos por los actores en entrevistas, que constituyen fugas de valor y limitan la competitividad de los productos y servicios resultantes.

Como resultado de las intervenciones, se diseñan y proponen políticas públicas locales que priorizan las cuatro cadenas de valor mejor valoradas (cacao, coco, turismo local, pesca), dadas sus potencialidades para sustituir importaciones y generar exportaciones. Teniendo en cuenta las necesidades de especialización de los diferentes procesos productivos y de servicios del municipio, y de estas cadenas de valor, se proponen políticas generales para la gestión del gobierno local, y específicas para cada una de las cadenas.

Predominaron los criterios sobre el nivel de aceptación por entidades del país que debían valorar si se ajustaban a las políticas nacionales y sectoriales definidas, así como las potencialidades endógenas desaprovechadas en el municipio para importantes rubros exportables.

Entre los objetivos de las políticas públicas locales propuestas están:

  1. Priorizar el otorgamiento de financiamiento para proyectos de desarrollo local a los rubros exportables del municipio.
  2. Aprovechar el potencial natural, cultural y patrimonial de Baracoa como elemento estratégico del cambio de su matriz productiva.
  3. Propiciar la sustitución selectiva de importaciones en las empresas de subordinación local, a partir de la identificación de los principales productos que puedan fabricarse localmente, cumpliendo estándares de calidad.
  4. Priorizar las iniciativas que enlazan cadenas de valor con la industria manufacturera y el turismo, y cierran ciclos mediante la comercialización.
  5. Fomentar aquellas iniciativas que activen recursos endógenos del municipio.
  6. Elaborar los planes de oferta de carreras y plazas para la enseñanza técnico-profesional articulados a las necesidades de transformación de la matriz productiva y las demandas asociadas a las cadenas de valor del territorio.
  7. Fomentar la creación de redes entre las diferentes organizaciones de la localidad.
  8. Desarrollar la producción y beneficio del cacao, café y coco con fines exportables, así como los cultivos varios y frutales de manera sostenible para su articulación con el turismo local, empresas exportadoras y la sustitución de importaciones. En la tabla 1 se muestran los rubros exportables en Baracoa, en sus diferentes estadíos, que se tendrán en cuenta para la implementación de esta política pública.
  9. Desarrollar la infraestructura vial, de acueducto y alcantarillado vinculada con los asentamientos humanos y el desarrollo agroindustrial del municipio.
  10. Fomentar la ejecución de proyectos de iniciativa municipal de desarrollo local teniendo en cuenta, fundamentalmente las cadenas de valor locales según su especialización.
  11. Potenciar el aprovechamiento de los recursos naturales en la consolidación y aumento del desarrollo del turismo local, tanto nacional como internacional.
  12. Fomentar la contratación de servicios científico-técnicos por parte de las empresas agroforestales para el diseño de negocios con inversión extranjera y proyectos de desarrollo local que contribuyan a incrementar el valor de los recursos endógenos.
  13. Priorizar, en la gestión de fuentes de financiamiento (nacionales e internacionales), la especialización y tecnificación de los procesos productivos asociados a las cadenas de valor locales.
  14. Priorizar, en el sistema de trabajo del gobierno municipal, la atención a las cadenas de valor locales, ofreciéndoles un tratamiento diferenciado a temas como el cumplimiento de las inversiones y contratos (suministradores y proceso de comercialización de las producciones).

Tabla 1. Productos con potencial para la exportación y articulación con el turismo local.

Cadenas de valor en la gestión municipal

Fuente: Elaboración propia.

Cadena de valor del cacao

En Baracoa se cosecha y procesa más de 92% del cacao del país. Pese al potencial del cultivo en la zona, los rendimientos aún son bajos, principalmente por las deficiencias en la cadena de valor. Las fugas de valor preliminarmente identificadas para orientar las intervenciones son las siguientes:

Las políticas públicas locales específicas para la cadena de valor del cacao tendrían los siguientes objetivos:

  • Desarrollar una zonificación agroecológica y organoléptica de las áreas productoras de cacao de Baracoa, como base para el desarrollo de un sistema de denominación de origen y de diferenciación.
  • Proteger la agrobiodiversidad del cacao.
  • Estimular el desarrollo de la industria de subordinación local de elaborados y semielaborados con la introducción de tecnología para el procesamiento del grano de cacao, que fortalezca la producción local orientada a la exportación.
  • Mejorar la investigación, la asistencia técnica y la capacitación.

Como complemento, partiendo del análisis DAFO realizado y de las potencialidades y limitaciones detectadas en cada uno de los eslabones de las cadenas, así como de sus actores, se procede a definir un conjunto de proyectos de desarrollo local que permitirán la reducción de los cuellos de botella y añadirán valor a los procesos productivos, de transformación y comercialización de los productos gestionables desde la localidad, con énfasis en los rubros exportables. Se realiza un conjunto de propuestas, así como se sistematizan los proyectos en ejecución que tributan a ellas, para la conformación de la cartera de oportunidades de los que están en elaboración y los consolidados, para su posterior análisis.

Conclusiones

Es a través de la gestión pública territorial, con los gobiernos municipales como principales promotores, que deben ser establecidas las sinergias necesarias para la definición de las estrategias de desarrollo local, lo que propiciaría la articulación entre actores locales, la integración entre intereses nacionales, sectoriales y territoriales, y la puesta en valor de los recursos endógenos y exógenos para lograr las condiciones de bienestar y calidad de vida de la población.

Notas:

  1. Manejado por seis unidades básicas agrícolas de café y cacao (UBACC), además de 777 productores del sector privado y 18 del sector estatal que se encuentran en las Unidades Básicas de Producción Cooperativa (UBPC).
  2. Los principales centros son la empresa Derivados del Cacao y la fábrica de aceite de coco, las cuales requieren de nuevas tecnologías e inversiones, y trabajan en planes para incrementar sus producciones; la fábrica de conservas La Primada, un proyecto de colaboración. A pesar de mantener buen ritmo productivo, está pendiente de aprobación un proyecto para elaborar helados de coco glasé. La industria de materiales de la construcción presenta problemas tecnológicos, al igual que las industrias locales y el Establecimiento cárnico, de embutidos y hamburguesas.
  3. El municipio cuenta con 52 unidades de víveres, 48 mixtas de alimentos y productos industriales, 40 de la red gastronómica, diez supermercados, nueve carnicerías, igual número de unidades de productos industriales y un hotel. Por su parte, Servicios especializados dispone de catorce unidades: un mercado Ideal, un centro nocturno, ocho bares con minirrestaurantes, un restaurante, un hotel y dos cafeterías de alimentos ligeros.
  4. Existen catorce panaderías, una dulcería, una fábrica de conservas, una de cucuruchos, una de caramelos, una de fideos, una de galletas y una de vino.
  5. Despoblación y vejez de las plantaciones, pocas áreas con cacao en desarrollo, poca producción de posturas, poca aplicación de medidas de conservación de suelo, insumos fuera de calendario, insuficiente transporte animal y automotor y capacitación de técnicos y productores, dificultades en la aplicación de la política varietal, escasa capacidad de almacenaje, ineficiente gestión del cacao del proceso hacia San Antonio del Sur para su secado y retorno a Baracoa, incumplimiento de los parámetros microbiológicos de la cocoa para la exportación, obsolescencia tecnológica, inexistencia de laboratorio de certificación de la calidad, poca capacidad, y cantidad de los puntos de recibo y centros de beneficio y mal estado constructivo, entre otros.

Referencias:

Anaya Cruz, B. y García Álvarez, A. (2015) Articulación de cadenas de valor hortofrutícolas para la satisfacción de demandas: el caso de la cadena del mango en Santiago de Cuba. La Habana: Editorial UH.

Arias Gilart, M. (2019) Gestión pública local con enfoque de cadena de valor a escala municipal en Cuba. Tesis doctoral. Universidad «Hermanos Saíz Montes De Oca», Pinar de Río.

Cándano, L. (2017) Implementación de una metodología para el diseño de cadenas agroproductivas en función del turismo como eje del desarrollo local. Tesis de maestría. Ibídem.

Choy Zevallos, E. E. (2015) «Cadena de producción sostenible en costos y seguridad alimentaria nacional». QUIPUKAMAYOC, v. 23, n. 43, 153-8. Disponible en <https://bit.ly/3iqJEjp> [consulta: 5 agosto 2021].

Díaz, I. y Torres, R. (2015) Los encadenamientos productivos: un análisis para Cuba. Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de Camagüey.

DNP (Departamento Nacional de Planeación) (2004) Gestión pública local. Bogotá D. C.: Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible. Disponible en <https://bit.ly/3h4K1iR> [consulta: 29 junio 2021].

Fernández, O. (2011) «El modelo de funcionamiento económico en Cuba y sus transformaciones. Seis ejes articuladores para su análisis». Observatorio de la Economía Cubana, n. 53. Disponible en <https://bit.ly/3h4CdxN> [consulta: 29 junio 2021].

Nova, A. (2012) «La cadena agro-comercializadora en el sector agropecuario». Caminos, 16 de abril. Disponible en <https://bit. ly/3xrEHLw> [consulta: 5 agosto 2021].

(2018) «La agricultura en Cuba: transformaciones, resultados y retos». ASCE, 5 de noviembre. Disponible en <https:// bit.ly/37k5tLg> [consulta: 5 agosto 2021].

Torres, C. C. et al. (2015) «Modelo para la gestión de políticas territoriales de desarrollo local a escala municipal en Cuba». Anales de la Academia de Ciencias de Cuba, v. 8, n. 1. Disponible en <https:// bit.ly/3AblvEn> [consulta: 29 junio 2021].

Vinci, M. et al. (2014) Hacia una gestión con enfoque de cadena. Conceptos básicos e instrucciones para el diagnóstico. Programa de apoyo al fortalecimiento de cadenas agroalimentarias a nivel local (AGROCADENAS). La Habana: Ministerio de la Agricultura/ PNUD.

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