Hablar del municipio para quienes viven una cultura de tradición municipalista resultará siempre conveniente; y es que su concepción, más allá del ángulo jurídico, entraña variadas dosis de elementos sociopolíticos, como bien confirman las obras de Francisco Contreras et al. (1924), Adolfo Posada (1936), Ramiro Capablanca (1940) y Francisco Carrera Jústiz (1950). El prolífico quehacer investigativo sobre el municipio ratifica su complejidad y su necesaria actualidad. Nos encontramos ante una de las modalidades de división político-administrativa más cercanas a la base en la pirámide estructural y, en consecuencia, más vinculada con la administración local y la ciudadanía; esta última con expectativas crecientes que le imprimen su razón de ser: la satisfacción de necesidades públicas para el bienestar general.

En momentos donde la humanidad vive —con miedo, sufrimiento y perplejidad— la expansión global de la pandemia de la COVID-19, a sabiendas de que no se trata solo de una crisis sanitaria, el presente ejercicio intelectual se inserta en lo que las ciencias sociales califican como «hecho social total», por convulsionar el conjunto de las relaciones sociales y conmocionar a la totalidad de los actores, instituciones y valores (Ramonet, 2020).

En medio de esta realidad, con mayor énfasis, el enfoque municipal se avizora como parte de las posibles soluciones. En Cuba, la estrategia politica y socioeconómica para impulsar el desarrollo local y el enfrentamiento a la crisis incluye la urgencia de que los municipios desempeñen el papel protagónico que les corresponde. En palabras del presidente Miguel Díaz-Canel Bermúdez:

El gobierno municipal es el actor local con mayor capacidad para organizar y liderar, y para eso es decisivo el funcionamiento integral, estable, proactivo y autónomo del municipio»; la gestión del desarrollo local «se sustenta en el liderazgo de los gobiernos municipales y provinciales. (Citado en Tamayo León, 2020)

Desde 2019, las condiciones económicas, políticas y sociales de Cuba demandaron una revisión del tema municipal en la Constitución, y se reguló, de manera explícita y por vez primera luego del triunfo revolucionario, el principio de autonomía municipal. Tal reconocimiento se conecta con la afirmación de una función de gobierno en el municipio, por la cual este debe ejercer el liderazgo de la acción pública en su demarcación. El actual texto constitucional demanda la articulación de dinámicas de descentralización que garanticen la realización efectiva de las funciones municipales sin la interferencia innecesaria de los eslabones superiores de la pirámide político-administrativa. La tríada gobierno-autonomía-descentralización permea una nueva visión de municipio cubano, donde se enlazan fórmulas de sobrevivencia y de desarrollo a nivel local, de uniformidad-pluralidad y de participación popular autogestora (comunitarias, cooperativas, económicas y culturales).

Con esta inspiración, se identifica aún la necesidad de una comprensión teórica que incida en la transformación de la práctica sociopolítica. La declaración formal de autonomía municipal por la Ley debe acompañarse de un actuar efectivo por los órganos y actores implicados; y, en consecuencia, la práctica sociopolítica debe nutrirse de las herramientas y pautas que en el orden teórico le permitan realizar su fin constitutivo. Es por ello que, sobre la base de la revisión de las instituciones gobierno, autonomía y descentralización, se presenta una contribución teórica sobre el municipio cubano actual que busca apoyar su adecuada y democrática gestión. La pertinencia de estas líneas en el ámbito nacional destaca por lo singular de la coyuntura en que se cifran los esfuerzos de los ciudadanos y el Estado: reforzar la institucionalidad a partir de la actualización, no solo de los órdenes económico y social, sino también del ámbito de legitimación político-jurídica, vinculado, en gran medida, a su capacidad para dar solución a las necesidades públicas más apremiantes.

La Constitución de 2019 y los cambios de paradigma en la organización local

Dentro de las principales novedades del nuevo texto constitucional de 2019, encontramos la introducción de cambios en la organización local, en aras de empoderar las demarcaciones más cercanas y propiciar la participación auténtica de los ciudadanos.

En su título VII, Organización territorial del Estado, el artículo 168, dedicado al municipio, lo consagra como:

La sociedad local, organizada por la ley, que constituye la unidad político-administrativa primaria y fundamental de la organización nacional; goza de autonomía y personalidad jurídica propias a todos los efectos legales, con una extensión territorial determinada por necesarias relaciones de vecindad, económicas y sociales de su población e intereses de la nación, con el propósito de lograr la satisfacción de las necesidades locales. Cuenta con ingresos propios y las asignaciones que recibe del Gobierno de la República, en función del desarrollo económico y social de su territorio y otros fines del Estado, bajo la dirección de la Asamblea Municipal del Poder Popular.

La definición se alinea con la tradición municipalista cubana vinculada a la escuela sociológica, y en consecuencia sustituye el calificativo de «relaciones económicas y sociales» del texto constitucional anterior, por «necesarias relaciones de vecindad, económicas y sociales de su población e intereses de la nación», lo que conjuga la satisfacción de las necesidades locales con los fines nacionales. Además, la definición recoge elementos definidos desde la doctrina como constitutivos del municipio: territorio («extensión territorial»), población («determinada por necesarias relaciones […] de su población»), estructura de poder organizacional («bajo la dirección de la Asamblea Municipal del Poder Popular»), teleología («con el propósito de lograr la satisfacción de las necesidades locales»); a los que añade como novedad el reconocimiento de otros matices como el patrimonio propio («ingresos propios y las asignaciones que recibe del gobierno de la República») y su carácter autónomo, este último, desarrollado en el artículo 169:

La autonomía del municipio comprende la elección o designación de sus autoridades, la facultad para decidir sobre la utilización de sus recursos y el ejercicio de las competencias que le corresponden, así como dictar acuerdos y disposiciones normativas necesarias para el ejercicio de sus facultades, según lo dispuesto en la Constitución y las leyes. La autonomía se ejerce de conformidad con los principios de solidaridad, coordinación y colaboración con el resto de los territorios del país, y sin detrimento de los intereses superiores de la nación.

Si analizamos las esferas fundamentales donde se desenvuelve la autonomía municipal —dígase la institucional, política, financiera y administrativa—, (1) en relación con las atribuciones constitucionales de los órganos locales del Poder Popular, es posible colegir que:

  • Respecto a la autonomía institucional no se reconoce la atribución a los municipios de dictar su propia carta orgánica o de regular aspectos como la forma de gobierno y administración locales; en tal sentido deberá interpretarse que rigen en cada territorio las que se regulan con carácter general en la Constitución sin posibilidades de modificación.
  • Respecto a la autonomía política, esta se refrenda en la posibilidad de elegir o designar directamente a las autoridades municipales, así como de dictar acuerdos y disposiciones normativas, en el marco de sus competencias, sobre asuntos de interés municipal (artículo 191, inciso g). Comprende también que este poder normativo del municipio no podrá ser limitado por el legislador, a menos que se manifiesten algunos de los supuestos regulados en el artículo 184, inciso k. En lo que respecta a la posibilidad de instrumentar políticas para el desarrollo municipal a través de normativas propias, el inciso b del precepto 191 lo limita a la aprobación y control, en lo que corresponda, del plan de desarrollo integral del municipio, en el que se reconoce la intervención de órdenes supramunicipales, con la consecuente limitación que ello entraña para la esfera de la autonomía en análisis.
  • El caso de la autonomía administrativa, se parte de que ella garantiza la prestación de los servicios públicos, la determinación de sus propias estructuras, y el desarrollo sin interferencias de los actos administrativos que tienen por objeto la gestión del interés local. No se encuentra en la Constitución vigente una acogida expresa de dicha autonomía. Sin embargo, si se realiza una interpretación extensiva de los artículos 201 al 203, es posible intuir una esfera de competencias a través de la descripción de sus objetivos esenciales: satisfacer las necesidades de la economía, de la salud, asistenciales, educacionales, culturales, deportivas, recreativas, y de prevención y asistencia social. No obstante, ello remite a la ley para la determinación de su organización, estructura y funcionamiento, lo que permite advertir un límite a la capacidad del municipio para determinar sus propias estructuras administrativas.
  • La autonomía financiera se consagra parcialmente, al refrendarse la posibilidad del ente municipal para decidir sobre sus propios recursos, lo que complementa el artículo 191, inciso b, que concede a la Asamblea Municipal del Poder Popular (AMPP) la facultad de «aprobar y controlar en lo que corresponda el plan de la economía, el presupuesto y el plan de desarrollo integral del municipio». Sin embargo, ello no implica, en su totalidad, la capacidad de elaborar su propio presupuesto, o de definir la manera en que deberán satisfacerse los gastos del gobierno y las necesidades locales; tampoco reconoce la posibilidad de procurar fuentes alternativas de financiamiento fuera del marco de las autorizadas o asignadas,2 con lo que también se aprecia en esta esfera una reducción del ámbito de autonomía.

Sobre esta base puede concluirse que, respecto a los elementos teóricos y de Derecho comparado que configuran el principio de autonomía municipal, la nueva regulación constitucional cubana la reconoce en los ámbitos político, administrativo y financiero —con limitaciones o reducciones en las facultades que la integran—, no así en el institucional, para configurar un tipo de autonomía municipal semiplena o relativa.

La apuesta por un gobierno municipal  en la Constitución cubana

El reconocimiento de la autonomía municipal aparece estrechamente vinculado a la afirmación de un gobierno local. En un acertado análisis sobre tal conectividad, L. Pérez Hernández y O. J. Díaz Legón (2020) subrayan:

Sobre la base del principio de autonomía, la Constitución les concede a los municipios capacidad jurídica para gobernar —en función de los intereses de la localidad, con subordinación al orden jurídico constitucional y a los vecinos de la comunidad—, para proveer de obras y servicios que satisfagan las necesidades comunitarias, para regular la convivencia social y la capacidad para exigir el cumplimiento de obligaciones contraídas.

Esta afirmación también tributa a la distribución, en personas diferentes, de las funciones de máxima responsabilidad en la localidad. Ya desde la Constitución de 1976 se alzaba el reclamo de que, si los presidentes de las Asambleas locales tenían el encargo de ejercer gobierno y, además, la responsabilidad directa de administrar,3 en la práctica ni disponían del fondo de tiempo ni de la capacidad efectiva para realizarlo, por cuanto, al suponer la función de gobierno una actividad de fiscalización y control sobre la administrativa, se colocaba a una misma figura (presidente de la AMPP y del Consejo de Administración) como contraparte.

El experimento en las provincias de Artemisa y Mayabeque,4 en tal sentido, arrojó como principales ventajas el aumento de la profesionalidad para el desempeño de los cargos, al colocar al presidente de la Asamblea en mejor posición para ejercer control sobre la actividad de la Administración, atender el funcionamiento de la Asamblea y las comisiones, con el consecuente fortalecimiento de su gestión y la mejor atención a las necesidades locales (Toledo Santander citado en Martínez Triay y Lotti, 2018).

Desde un punto de vista orgánico, el poder municipal quedó integrado por: la Asamblea Municipal del Poder Popular —órgano superior del poder del Estado en su demarcación— y sus comisiones de trabajo; los  Consejos populares —órganos del Poder Popular de carácter representativo— y un órgano administrativo: el Consejo de Administración Municipal, designado por la Asamblea.5 El diseño resultó novedoso frente a la arquitectura unipersonal-corporativa que predomina en el Derecho comparado de Latinoamérica al recaer las principales atribuciones del poder municipal sobre órganos de carácter colegiado. Ello también contrasta con la historia municipal cubana prerrevolucionaria donde predominaron órganos unipersonales —como la alcaldía—, que tuvieron a su cargo la función ejecutiva del municipio.

La estructura vigente sitúa al «poder superior de la demarcación» y «la más alta autoridad del territorio» en la AMPP (artículo 185, Constitución de la República, 2019). Dentro de las principales novedades, y en el marco de las estructuras auxiliares de la Asamblea, se reconoce al Consejo Popular como un órgano local del Poder Popular, con naturaleza representativa, que ejerce el control sobre las entidades de producción y servicios de incidencia local. En la Constitución se excluye de él a los representantes de las entidades más importantes en la demarcación, novedad que potencia el papel de la participación y el control popular como contraparte de la administración local y concede mayor autoridad al Consejo Popular, que en lo adelante estará integrado solamente por los delegados elegidos en las circunscripciones de su demarcación.

Por otro lado, el órgano sobre el que se hace recaer la dirección de la administración municipal es el Consejo de Administración Municipal, con carácter colegiado y funciones ejecutivo-administrativas (artículo 203). Adviértase que no tiene naturaleza representativa, sino que «es designado por la Asamblea Municipal del Poder Popular, a la que se le subordina y rinde cuentas» (artículo 202), lo mismo que el intendente, que lo preside, y es designado o destituido por la AMPP a propuesta de su presidente (artículo 191, inciso e). Tal formulación contrasta con los modelos de gobierno latinoamericanos, donde los órganos administrativos son elegidos por votación popular directa. Nuestro modelo local, contrario sensu, coloca al Consejo de Administración Municipal en una posición de sujeción respecto a la AMPP (definida como órgano superior de poder en la demarcación) y que, en nombre del pueblo, ejercerá los controles pertinentes.

Las relaciones orgánicas que se establecen entre las Asamblea y el resto de los órganos del Poder Popular y organismos centrales del Estado traslucen en su conjunto el sentir constitucional de privilegiar la instancia más cercana al pueblo como principal sujeto decisor. Sin embargo, no deben obviarse los principios de funcionamiento con que se incorporan los órganos estatales: la unidad de poder y la regla del centralismo democrático que, si bien no aparecen recogidos de forma expresa en el nuevo texto constitucional,6 permean su lógica funcional.

En el contexto de la autonomía municipal, estos principios refrendan una sujeción jerárquica de las Asambleas Municipales del Poder Popular a sus instancias superiores, donde, amén de su carácter como «órgano superior del poder del Estado en su demarcación» (artículo 185), se manifiestan factores contradictorios (subordinación e independencia) que provocan la adopción, por la norma constitucional, de soluciones matizadoras, entre ellas:

  • La titulación del Gobierno Provincial como ente coordinador entre las estructuras centrales del Estado y los municipios, y armonizador de los intereses de la provincia y los municipios, en aras del ejercicio compatible de sus funciones con los órganos de gobierno en los diferentes territorios municipales que los conforman (artículo 171).
  • La prohibición de interferencia del Gobierno Provincial, en el ejercicio de sus funciones y atribuciones, en aquellas que se confieren por la Constitución y las leyes a los órganos municipales del Poder Popular (173).
  • Cambio de nomenclatura en los órganos de gobiernos provinciales (de Asamblea Provincial del Poder Popular-presidente a Consejo Provincial-gobernador), lo que refuerza el carácter coordinador de este órgano.
  • Existencia de mecanismos intermedios de control popular sobre la administración provincial a través de la obligación del gobernador (como figura ejecutivo-administrativa) de rendir cuentas de su gestión al Consejo Provincial, órgano deliberativo de carácter colegiado que se integra por representantes municipales.(7)

Estos matices develan el sentir constitucional de que, amén de un contexto de articulación vertical, los órganos superiores no deberán suplantar la capacidad decisoria que se atribuye a los órganos municipales, para evitar interferencias indebidas de estos y los organismos de la Administración Central del Estado sobre los municipios cubanos.

Fortalecimiento municipal desde la tríada gobierno, autonomía y descentralización

En el orden técnico normativo, se identifica como necesario el nombramiento constitucional de los órganos municipales del Poder Popular como órganos de gobierno municipal. En tal sentido, se valora como deficiente la formulación empleada por el constituyente8 en el Capítulo II de la Constitución:

«Órganos municipales del Poder Popular» (OMPP), por el título no reflejar, ab initio, la naturaleza de gobierno de los órganos que regula. Ello contrasta también con la técnica que prevalece en el Derecho municipal comparado, donde se titula como «gobierno» a los órganos que en la localidad desarrollan funciones político-administrativas, así como también al capítulo que los regula constitucionalmente. En el caso cubano, una regulación de este tipo apoyaría el reforzamiento de lanoción teórica (con trascendencia alapráctica) de que los OMPP no solo realizan una función administrativa en las localidades, sino que deben, preponderantemente, desempeñar una de gobierno en sintonía con el reconocimiento de la autonomía municipal y la función de gestión estratégica al que están abocados en el actual contexto social.

Por otra parte, la titulación de gobierno para superar lo declarativo debe validarse necesariamente en un marco de competencias que coloquen el énfasis en el papel del municipio como instancia fundamental. De ahí la necesidad de la descentralización de facultades desde los niveles territoriales superiores, pues cómo podrá exigirse al municipio la solución de problemas y la satisfacción de necesidades si para ello depende de decisiones que lo rebasan y exceden su ámbito de facultades.

En sentido coincidente con la valoración de L. Pérez Hernández y O. J. Díaz Legón (2020),

la Constitución no establece cuáles, o de qué tipo, serán las competencias (aunque podría haberlas definido claramente); no obstante, el reconocimiento mismo del principio de autonomía sigue siendo trascendental, en tanto se convierte en fundamento para convocar a su regulación posterior, con la obligatoriedad que emana de la norma suprema del Estado.

Una regulación posterior debe legislar y ampliar las competencias que se desprenden del reconocimiento de la autonomía municipal, entre estas: las potestades autorganizativas, normativas, financieras, etc., de forma tal que los órganos municipales puedan de manera efectiva constituirse en sujetos proactivos y resolutivos de las necesidades de desarrollo en sus localidades.

Como parte de sus potestades normativas debe reconocerse al municipio la posibilidad de dictarse una Carta Orgánica propia donde pueda definir el sistema o modelo de gobierno local que mejor se avenga a su realidad. Si ello se materializara quedarían planteadas un grupo de exigencias para el Gobierno Provincial sobre la base de su papel constitucional como ente conciliador:

  • Reconocer el derecho del municipio a la sanción de su orden normativo fundamental representado en la Carta Orgánica, como expresión de su autonomía institucional.
  • Determinar qué municipios tienen derecho a otorgarse una Carta Orgánica municipal, de acuerdo con su extensión o cantidad de habitantes; o velar por su efectivo cumplimiento, de contenerse estos requisitos en una normativa de rango nacional.
  • Vigilar el ajuste de las Cartas Orgánicas de su territorio a lo preceptuado en la Constitución, las leyes y demás disposiciones de carácter general; así como su armonía con el sistema sociopolítico, principios y valores consagrados por el ordenamiento jurídico nacional.
  • Velar que las normas propias del municipio se ajusten a su ámbito de competencia sin invadir el orden de competencias superior.
  • Garantizar que no existan limitaciones indebidas a la autonomía municipal por parte de niveles superiores de gobierno sobre la base de lo legislado en las Cartas Orgánicas municipales.

Tales exigencias bien pueden extrapolarse al reconocimiento de la posibilidad de elección y diseño de la estructura administrativa idónea. Esta potestad no solo se justifica como expresión del principio de autonomía municipal en el ámbito institucional, sino que, además, se desprende del efectivo reconocimiento del principio de heterogeneidad, a través del cual se recomienda la adopción de soluciones particulares frente a la desigual composición de los entes municipales, las asimetrías visibles ante la irregularidad de sus proporciones y de las estructuras municipales, así como frente al pluralismo jurídico ante la coexistencia de diferentes normativas locales, junto a las generales. Si bien una mirada a la experiencia venezolana del reconocimiento del principio de heterogeneidad deriva en la posibilidad de establecer diferentes regímenes para la organización, gobierno y administración de los municipios,deacuerdoconlascondicionesdesu población, desarrollo económico, capacidad fiscal, situación geográfica, elementos históricos y culturales, entre otros factores, en el caso cubano la regulación vigente solo reconoce la posibilidad de crear subdivisiones político-administrativas inferiores al municipio. Ello se justifica en la letra constitucional patria a partir de la necesidad de atender las singularidades de cada territorio con diferentes extensiones territoriales, densidad poblacional, desarrollo comercial, industrial o cultural, que puedan dificultar, en menor o mayor medida, la gestión de gobierno, ameritando la consideración de regímenes especiales. Sin embargo, ello no significa que nos encontremos en presencia de la alegada autonomía institucional, toda vez que, como se advierte en el segundo párrafo del artículo 166 de la Ley de leyes, tal posibilidad recae exclusivamente sobre la ley que es, en última instancia, la que podrá establecer divisiones, regímenes de subordinación administrativa y sistemas de regulación especiales a los municipios.

En lo que respecta al redimensionamiento de la potestad financiera, el fortalecimiento del municipio cubano debe atravesar por la ampliación de la capacidad de decisión de los OMPP en la elaboración de su presupuesto, el diseño de sus ingresos tributarios y no tributarios, la distribución de los gastos locales, así como en la búsqueda de nuevas fuentes de financiación. Desde luego que, en la medida en que el municipio cubano pueda contar con ingresos propios y plataformas de financiamiento locales que le permitan impulsar su desarrollo, a la vez de sufragar la calidad de los servicios públicos, será más autónomo.

Por último y en otro orden, se plantea la necesaria incorporación de garantías de naturaleza jurisdiccional que respalden el principio constitucional de autonomía municipal en toda su concepción. En la historia municipal cubana, específicamente a partir de la Constitución de 1940, se consagraron garantías que imposibilitaban a las autoridades gubernativas de la nación o la provincia suspender o destituir a los gobernantes locales, por cuanto tal facultad quedaba reservada al poder judicial, representado por los tribunales mediante proceso sumario, sin perjuicio de lo establecido en la norma sobre revocación de mandatos. De igual forma, se prohibió la suspensión de los acuerdos municipales por autoridad alguna, a menos que, por los tribunales de Justicia, fueran declarados ilegales previo proceso de impugnación, mientras, de un modo contundente, concedía a las autoridades municipales el recurso de abuso de poder, ejercitable ante el pleno del Tribunal Supremo, contra toda resolución del gobierno nacional o provincial que resultase, a su juicio, lesiva a la autonomía municipal (artículos 212, 217 inciso b, y 218, Constitución de la República de Cuba, 1940).

Si bien en el presente la institucionalidad cubana difiere en sus características de los ejemplos enunciados, se considera prudente prever que puedan, en efecto, producirse conflictos alrededor de decisiones y normas de órganos gubernativos y administrativos con diferentes órdenes de jerarquía. Previendo tal posibilidad, se señala al sistema judicial cubano como instancia imparcial y capacitada para dirimir los conflictos que de esta índole puedan suscitarse, por lo que se deben definir las cuestiones de jurisdicción y competencia por leyes de desarrollo que tributen a la protección del principio de autonomía municipal.

En su conjunto, las premisas enunciadas tributan a la ordenación jurídica de la institución de gobierno municipal en el nuevo escenario constitucional, que toman como base el necesario fortalecimiento del liderazgo de los OMPP durante la gestión eficaz y democrática del desarrollo local, así como las repercusiones del reconocimiento constitucional del principio de autonomía local que, amén de los desafíos pendientes, imponen al resto de las normativas que en lo sucesivo se promulguen el deber de alinearse con el sentir constitucional que le confiere el grado más alto de protección jurídica.

¿A dónde va el municipio cubano?

La Constitución prefirió, desde su regulación, consagrar de forma expresa las dimensiones de la autonomía municipal, a sabiendas de la insuficiente gestión local del desarrollo sostenible por las AMPP, precisamente por entender que el desarrollo local en Cuba ha pasado a constituir una política pública de importancia estratégica como parte del Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social hasta el año 2030 (PCC, 2017); así como un eje central y articulador de las agendas públicas de los gobiernos municipales.

Las exigencias contenidas en el proceso de actualización del modelo económico y social cubano, que instan al impulso del desarrollo de los territorios, de modo que se fortalezcan los municipios como instancia fundamental —con la autonomía necesaria, sustentables, con una sólida base productiva, sociocultural, institucional y medioambiental—, deben conducir a que se reduzcan las principales desproporciones entre estos. Conforme a lo expresado anteriormente, el principio de autonomía constituye el barniz que le proporciona el acabado a la estructura teórico-práctica del municipio, ya que en él se resume la esencia de los otros principios que lo integran, lo que conforma todo un engranaje que impulsa el funcionamiento del ente y dinamiza su desarrollo dentro del mapa nacional.

Así, deberá constituir el oxígeno de la vida de las localidades en relación con el desenvolvimiento pleno de sus órganos político-administrativos, defendiendo lo autóctono de cada localidad, su cultura, idiosincrasia, lo peculiar de cada territorio. Sobre esta base, se puede sostener un criterio propio sobre autonomía que la entienda como la capacidad, legalmente garantizada, del municipio, para representar a la comunidad humana comprendida en su territorio y que lo dota de aptitud para gestionar, de forma independiente y responsable, la satisfacción de los intereses de la sociedad local, todo ello dentro de un ámbito de competencia, más o menos amplio, que le es atribuido por la ley.

Es lógico concebir que cuando el Constituyente definió, como criterio orientador de la división territorial, a un postulado de esta naturaleza, este tendría un carácter vinculante y obligatorio, pues establece deberes y subordina los demás preceptos del ordenamiento jurídico. Por esa razón, la jurisprudencia constitucional debe contribuir a que las responsabilidades de las entidades territoriales sean asumidas por ellas mismas, sin desconocerse el apoyo que les puedan brindar las autoridades nacionales por medio de capacidades compatibles con el orden constitucional. Lo anterior significa que las entidades territoriales gestionan según sus propios intereses, sin ser una mera formalidad sin implicación en el mundo jurídico, sino como una realidad ineludible para los administrados.

En aquellas Constituciones políticas donde se encuentran disposiciones orientadas a garantizar que el principio de la autonomía de las entidades territoriales sea mucho más que una expresión sin significado ni relevancia jurídica, se debe desarrollar el régimen territorial —Marco de Funciones Municipales— concediendo facultades a los municipios para ejercer adecuadamente la prestación de los servicios públicos y la satisfacción de las necesidades sociales de sus habitantes.

La autonomía, como base innegable para la organización del municipio y como un principio necesario para el desarrollo local, se sustenta en varios aspectos que concretan su existencia. En la práctica, tal desarrollo ofrece una enorme variedad de grados y de matices en que juegan, con mayor o menor intensidad, los dos factores básicos y contradictorios de subordinación e independencia. Los aspectos que corporizan este principio son, a nuestro juicio, los que se señalan a continuación:

  • La iniciativa propia en la toma de decisiones, en todas aquellas cuestiones que atañen a la municipalidad.
  • Todas las funciones, atribuciones y prerrogativas del gobierno local tienen que estar plasmadas tanto en la Constitución, como norma suprema del Estado de manera general, como en una ley que las desarrolle de forma específica. La Constitución solo garantiza de manera directa lo elemental, esencial o mínimo de la autonomía local; solo protege un nivel primario de autonomía local, por lo que es necesario completarlo por el resto del ordenamiento jurídico.
  • En las decisiones que se adopten por otros niveles de gobierno, dígase provincia o nación, que tengan relación con los intereses del municipio, tienen que ser consultadas previamente con este. De esta manera, existirá una consulta obligatoria a los gobiernos locales sobre todos aquellos asuntos que traigan consigo una modificación o afectación de la realidad local.
  • En la delegación de funciones y responsabilidades por parte de la autoridad central a la local, esta debe tener atribuciones necesarias para adecuar su implementación a las condiciones locales, además de que deberá tomarse en cuenta la amplitud o naturaleza de la tarea, de las necesidades o de la economía para adaptar su servicio a ellas.
  • El municipio gozará de plena libertad, de acuerdo a lo legalmente establecido para emitir o establecer criterios en los temas y asuntos que sean de competencia local.
  • Para poder llevar a cabo una gestión regular exitosa, el municipio tiene que contar con respaldo económico y recursos propios que sean suficientes.
  • El municipio podrá elegir y diseñar la estructura administrativa idónea, según las características propias que posea y de acuerdo con las necesidades que requiera la comunidad.
  • El gobierno municipal, en su desenvolvimiento propio, podrá asociarse y establecer cooperación con otros gobiernos locales, para intercambiar experiencias y establecer lazos comunes de trabajo, en beneficio de su comunidad.

Se defiende una visión del municipio donde se rompa con los esquemas tradicionales de centralización y que, en virtud de su autonomía, desempeñe nuevas y mayores atribuciones. El reconocimiento de la autonomía y sus dimensiones, del alcance de la función de gobierno, y del papel de la descentralización en las municipalidades, permiten afirmar la necesidad de ir más allá de los reconocimientos formales, y urgir en la práctica cotidiana de las localidades cubanas la materialización de la letra constitucional. En este empeño, los elementos teórico-doctrinales no deben desconocerse bajo ningún concepto, pues son los que señalan las pautas más efectivas para colocar al municipio en un peldaño superior al momento de gestionar, de una manera democrática y efectiva, el interés general de la comunidad local.

Notas:

  1. Véase Sosa Wagner (2002) y Hernández Aguilar (2014), donde se complementan sus análisis sobre el tema con el pensamiento de autores como Allan Brewer-Carias, Antonio Bandeira de Mello, entre otros.
  2. Sobre la elaboración y operatoria de los presupuestos locales véase R 27/2020.
  3. En la Constitución Socialista de 1976, la dirección de la AMPP revestía una doble connotación como presidencia del órgano deliberativo y de la institución administrativa; las Asambleas provinciales y municipales del Poder Popular debían escoger entre sus delegados a un presidente y vicepresidente, los que, a su vez resultaban serlo de los respectivos órganos de la Administración, representando al Estado en las respectivas demarcaciones territoriales de acuerdo con las facultades establecidas por la ley. En el Derecho Municipal Comparado encontramos también este peculiar rasgo en El Salvador, Ecuador, Guatemala y Perú, donde el alcalde preside ambos cuerpos.
  4. Ese experimento tuvo, como objeto, el perfeccionamiento de la administración local y el ensayo de una nueva forma de gobierno local. Se inició con la aprobación, en agosto de 2010, de la Ley 110, modificativa de la división político-administrativa en las nuevas provincias de Artemisa y Mayabeque, con su norma complementaria, el Decreto 301/2012, que se aprobó casi dos años después que el experimento había comenzado, y fue prorrogado en tres ocasiones por acuerdos de la Asamblea Nacional del Poder Popular: primero hasta diciembre de 2014, después hasta diciembre de 2016 y, por último, hasta la conclusión de la octava legislatura, en 2018, donde fueron presentados sus principales resultados mediante dictamen de la Comisión de Asuntos Constitucionales y Jurídicos por José Luis Toledo Santander, en su condición de presidente, que propuso que este tema se tuviera en cuenta en la redacción del nuevo texto constitucional para la modificación del artículo 117 de la Carta Magna.
  5. Véase Pérez Hernández y Díaz Legón (2020).
  6. Este principio aparecía en el primer texto de la Constitución de 1976, en el artículo 66, y a raíz de la Reforma Constitucional de 1992 se omitió su expresa mención en el otrora artículo 68, que abordaba los Principios de Organización y Funcionamiento de los Órganos del Estado; sin embargo, continuó vigente en aquel entonces y en la presente Constitución como concepción teórica del poder y como principio organizativo (Villabella Armengol, 1993a; b). En la Constitución de 2019 pueden interpretarse como reflejo normativo de estos principios los incisos e) y f) del artículo 101.
  7. En la composición de este órgano deliberativo se encuentran los presidentes y vicepresidentes de las AMPP del territorio, elegidos directamente por el pueblo o sus delegados, así como los intendentes municipales que son designados por las Asambleas correspondientes (artículos 177, 182, 202 y 203).

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