Las sanciones económicas de Estados Unidos contra Cuba, una visión desde la ética en las Relaciones Internacionales

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El uso de sanciones económicas no es nuevo en las relaciones internacionales, se pueden encontrar ejemplos de acciones de este tipo desde la antigüedad.[1] Al finalizar la primera guerra mundial las sanciones económicas se presentaron como una alternativa importante para hacer avanzar el llamado orden liberal wilsoniano, fue precisamente el presidente de los Estados Unidos, Woodrow Wilson, uno de los arquitectos de la Liga de Naciones, que describió el uso de sanciones, al que llamó boicot, de la siguiente manera: “al aplicar un remedio económico, mortal, silencioso y pacífico, no habrá necesidad de usar la fuerza”. Según Wilson a través un boicot una organización supranacional y multilateral podía promover la seguridad colectiva y actuar como gendarme de la sociedad internacional, en este contexto el boicot se presenta como una alternativa más humana que la guerra.[2]

 Después de la Segunda Guerra Mundial las sanciones económicas se incorporaron a la Carta de las Naciones Unidas como una herramienta para el uso del Consejo de Seguridad. A través de este mecanismo multilateral coaliciones de naciones han usado las sanciones económicas como instrumento para intentar modificar la conducta de algunos Estados.[3]

Aunque las sanciones económicas sean multilaterales o impuestas por una organización internacional supranacional con mandato para ello como Naciones Unidas, las reflexiones que deben hacer los Estados, la comunidad internacional y los estudiosos de la ética en relaciones internacionales deben partir en primer lugar de un análisis que determine si las sanciones que se van a imponer son moralmente justas, es decir, si estas no pueden ser cuestionadas desde el punto de vista de la ética en las relaciones internacionales.[4] Un aspecto fundamental en el análisis es buscar la autoridad, o mejor con qué autoridad se pueden imponer las sanciones, luego estudiar su conveniencia[5] y, por último, discernir si estas son legales o no desde el punto de vista del derecho internacional.

Principalmente, el propósito teórico de emplear sanciones económicas es forzar el cambio de comportamiento de los estados que actúan al margen de las normas internacionalmente reconocidas por la carta de Naciones Unidas.[6] Según esta visión, las sanciones económicas se consideran la mejor alternativa cuando las palabras no son suficientes y la guerra no es una opción.[7] Deben ser simples, efectivas y actuar en forma de un simple cálculo de utilidad; el fin justifica los medios. 

En este particular, estudiosos de la ética en las relaciones internacionales han argumentado que las sanciones económicas no deben usarse como una herramienta de política exterior porque afectan tanto al país objetivo como al sancionador, y rara vez tienen éxito, mientras que al mismo tiempo dañan a la población del sancionado en general. Consecuentemente, su uso no es justificable sobre la base de la ética utilitaria, la cual parte de la premisa de que una acción es ética solo si sus consecuencias son beneficiosas; es decir, modificar el comportamiento de un Estado que viola las normas establecidas, son mayores que el daño causado a la población de ese Estado.[8] 

Si se toma en cuenta como único criterio la efectividad o no de las sanciones económicas, estas en general rara vez pueden justificarse, ya que frecuentemente no son efectivas, al menos según Robert Pape. En su revisión de la literatura sobre la efectividad de las sanciones en el siglo xx, Pape sostiene que las sanciones fueron claramente exitosas, solo el 5% del tiempo.[9] En el caso particular de Cuba, en sanciones fallidas: ¿Por qué el embargo de Estados Unidos a Cuba nunca podría funcionar? Paolo Spadoni sostiene que la falta de efectividad de esas sanciones generalmente se debe a una mayor interdependencia, transnacionalismo y globalización en el sistema internacional actual.[10] 

Otro importante aporte en cuanto a la efectividad de las sanciones como criterio para justificar su aplicación, lo presenta Mark Bosyutt, quien enfatiza la duración en el tiempo de la aplicación de las sanciones como un elemento cardinal. En este sentido, plantea que “dentro de intervalos regulares de no más de uno año máximo, los efectos de las sanciones deben ser evaluados, el impacto de las sanciones en el disfrute de los derechos humanos por parte de la población debe tenerse en cuenta de manera destacada. Si los resultados deseados no se pueden lograr dentro de un período de tiempo razonable, las medidas deben ser suspendidas. Si no, las sanciones pueden no solo perder su legitimidad, sino que también pueden llegar a ser contraproducentes”.[11] En este caso, Cuba es el país objeto de sanciones por un período más largo en la historia. Consecuentemente, según este autor estas sanciones económicas no son efectivas, ni éticamente justificables.

Robert McGee en su crítica al uso de sanciones como instrumento de política exterior adopta un enfoque diferente, considerando las sanciones económicas de los Estados Unidos a Cuba a partir de un enfoque basado en los derechos tanto de un Estado, como es el derecho al desarrollo, como los económicos y humanos de los ciudadanos de ese Estado objetivo de las sanciones. Se puede considerar que si las sanciones económicas socavan esos derechos, su aplicación no es éticamente justificable.[12] McGee va más allá para afirmar que una ética basada en derechos en lugar de la utilitaria ayuda a determinar mejor si la aplicación de sanciones es justificada o no.

Según este punto de vista, una acción no es éticamente justificada si se violan los derechos de un Estado y/o sus ciudadanos, por lo que ofrece una perspectiva diferente al enfoque utilitario de ganadores y perdedores. Uno ético, basado en los derechos, es más relevante cuando se aplica el caso de las sanciones económicas de los Estados Unidos contra Cuba porque estas afectan tanto el derecho del Estado cubano al desarrollo como los derechos individuales de sus ciudadanos.

El fin del orden bipolar de las relaciones internacionales y el debate sobre sanciones económicas

Con el fin del orden internacional bipolar, resurge el debate ético sobre las sanciones económicas, su efectividad y su impacto humanitario. El caso de Iraq[13] se destaca negativamente por el impacto humanitario; otros relevantes fueron Haití (1993-94) y Yugoslavia (1992-1995). El hecho de que la aplicación de sanciones económicas no modificó el comportamiento de los Estados objeto, combinado con la capacidad de estas de infligir sufrimiento a los civiles, llevó a los académicos a reevaluar el uso de métodos tan abarcadores a finales del siglo xx. Las alternativas propuestas fueron llamadas sanciones “inteligentes”. 

Algunos defensores de las sanciones económicas como herramienta de política exterior, como Daniel Drezner, han promovido las nociones de sanciones específicas o inteligentes, a veces descritas como las “municiones de precisión dirigidas por una política económica”.[14] Otros defensores, como George López, sostienen que debido a que están diseñadas para herir a las élites y no al público en general, estas sanciones son más humanas y, por lo tanto, más efectivas en su objetivo de modificar el comportamiento del Estado sancionado y no plantean las mismas preocupaciones éticas, porque reducen el impacto humanitario. Los autores estudiaron catorce casos de sanciones en la década de los 90 y el resultado fue que las supuestamente “inteligentes” fracasaron en su mayor parte y solo algunas tuvieron resultados parciales.[15] 

Por su parte, Joy Gordon en su crítica a las sanciones inteligentes plantea tres preocupaciones: (1) no tienen más éxito que las sanciones comerciales tradicionales; 2) cada tipo de mecanismo dirigido tiene fallas graves; y 3) no terminaron con el daño humanitario o los dilemas éticos relacionados incorporados en su diseño e implementación.[16]

Las sanciones económicas de los Estados Unidos contra Cuba en el debate ético

En el estudio de sanciones más grande del último siglo, Sanciones Económicas Reconsideradas Hufbauer, Schott y Elliot definen las sanciones económicas como un “retiro deliberado inspirado por el gobierno o una amenaza de retiro de las relaciones comerciales y financieras tradicionales con fines de política exterior y de seguridad o para alterar el comportamiento de un Estado que no cumple con las normas universalmente reconocidas por la comunidad internacional, con la aprobación del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Las sanciones pueden ser parciales y afectar solo a ciertos bienes o personas; o pueden ser integrales, prohibiendo la actividad comercial con respecto a todo un país.[17]

Sin embargo, algunos Estados suelen imponer sanciones económicas de manera unilateral, y esto ha sido particularmente cierto en el caso de los Estados Unidos. En su extenso estudio de más de doscientos episodios de sanciones durante el último siglo, Hufbauer, Schott, Elliot y Oegg concluyeron que los Estados Unidos habían utilizado la coerción económica mucho más que cualquier otro país del sistema internacional.[18]

Esta definición es particularmente relevante para el estudio de las sanciones económicas impuestas a Cuba por los Estados Unidos, que constituye uno de los ejemplos de sistemas de sanciones que más críticas puede recibir desde la ética de las relaciones internacionales. Los Estados Unidos eran el principal socio comercial de Cuba y la fuente singularmente importante de la inversión extranjera directa antes de 1959. No es difícil entender por qué las consecuencias económicas y sociales iníciales para un pequeño Estado insular dependiente y subdesarrollado habrían sido devastadoras.

El sistema de sanciones económicas de los Estados Unidos contra Cuba ha sido definido como una verdadera guerra económica[19] e incluso como una estrategia política para lograr el empobrecimiento de Cuba.

Inmediatamente después de tomar el poder, en enero de 1959, el nuevo gobierno cubano dio los primeros pasos hacia la implementación del Programa del Moncada. Tales acciones condujeron a una transformación estructural fuerte y rápida que comenzó a incorporar nuevas relaciones de propiedad y clase. También limitaron las posibilidades de acumulación de capital privado. El gobierno cubano las vio como un medio para lograr la soberanía económica y la justicia social. A finales de 1959, la administración de Dwight Eisenhower comenzó a articular una política basada principalmente, pero no solo, en sanciones económicas contra Cuba.

 El gobierno norteamericano, con el apoyo adicional de la clase de propietarios cubana, comenzó a aplicar gradualmente la presión económica, en forma de sanciones económicas, aislamiento político y diplomático, amenazas militares y acciones encubiertas dirigidas a derrocar al gobierno.

En efecto, las sanciones económicas, coercitivas y unilaterales, impuestas por los Estados Unidos a Cuba, técnicamente a partir de enero de 1962 hasta el presente, han sido objeto de intenso debate en cuanto a su extraterritorialidad, su efectividad, su impacto sobre la población y sobre el logro de los objetivos de justicia social y desarrollo del proyecto nacional cubano a partir de 1959.

 En 2019, el sitio web del Departamento de Estado define la política de sanciones de la siguiente manera: “Los Estados Unidos mantienen un embargo económico integral a la República de Cuba. En febrero de 1962, el presidente John F. Kennedy proclamó un embargo al comercio entre los Estados Unidos y Cuba, en respuesta a ciertas medidas tomadas por el gobierno cubano, y ordenó a los departamentos de Comercio y Tesoro que implementaran el bloqueo, que sigue vigente hoy".[20]

Además de las acciones abiertas, la imposición de sanciones económicas ha sido identificada por otra agencia de ese propio gobierno como “el conjunto más completo de sanciones de los Estados Unidos a cualquier país”.[21] Desde 1963, las acciones encubiertas para derrocar al gobierno cubano tuvieron la intención de causar estragos en la economía cubana. Un documento de la CIA sugiere que además de las sanciones abiertas como medidas coercitivas unilaterales, se debe aplicar un programa de creación de dificultades que causen efectos adversos al mercado cubano y a la economía de la Isla.[22]

A partir del colapso de la Unión Soviética, Cuba perdió las condiciones de intercambio preferencial que los países de menos desarrollo tenían dentro del Consejo de Ayuda Mutua Económica (CAME). Con ello, la economía cubana experimentó la mayor crisis del período revolucionario. En este contexto, el gobierno norteamericano reforzó su sistema de sanciones económicas unilaterales.

Con el obvio objetivo de acelerar un cambio de régimen en Cuba, el senador Robert Torricelli (D-N.J.) presentó una nueva legislación conocida como Ley de Democracia Cubana (CDA) en 1992. Allí se declaraba explícitamente el objetivo de “buscar una transición pacífica a la democracia en Cuba a través de la aplicación de sanciones económicas con un mayor alcance extraterritorial” y se reimponía la prohibición del comercio con Cuba a filiales de empresas estadounidenses en terceros países, que el presidente Gerald Ford había levantado en 1975 y que ascendía a $ 718 millones en 1991. 

 Esta legislación, en esencia, reforzó las sanciones estadounidenses contra Cuba al aumentar las restricciones a la ayuda humanitaria, específicamente alimentos, medicinas y suministros médicos; al negar la entrada a los Estados Unidos a cualquier embarcación que hubiera tocado puerto cubano en los 180 días anteriores; y autorizar el uso de sanciones contra terceros Estados que ofreciesen ayuda a Cuba. El propio Torricelli declaró que su intención era “causar estragos en esa isla”, lo que refuerza la idea de que el sistema de sanciones en ese momento trata de ser lo más abarcador y extraterritorial posible. Es indudable que esta acción del gobierno de Estados Unidos no se puede catalogar de inteligente o selectiva, porque busca no solamente afectar la economía de Cuba, sino entorpecer los esfuerzos del gobierno de Cuba para reinsertarse la economía mundial en el nuevo contexto.

La Ley Helms-Burton, de 1996,[23] fue una pieza más en el sistema de medidas económicas coercitivas unilaterales que buscó ser aun más abarcador, no selectivo, ni inteligente y reforzó la extraterritorialidad de las sanciones.

 Ambas leyes, en lo fundamental, están dirigidas atacar las fortalezas y a incrementar las vulnerabilidades de Cuba. No son sanciones inteligentes, de acuerdo con la teoría y la narrativa de los que apoyan este tipo de sanciones. Buscan socavar la funcionabilidad de sistemas completos, atacar los sectores más importantes de la economía y entorpecer los esfuerzos del país objeto de las sanciones, en este caso Cuba, por hacer que las sanciones sean inefectivas.

Sanciones en un nuevo contexto

El 17 de diciembre de 2014, los presidentes de Cuba y de los Estados Unidos anunciaron el inicio de un proceso de normalización de sus relaciones bilaterales, en una acción sin precedentes y en muchos aspectos muy importante. A partir de esa fecha se lograron avances significativos en el plano político y diplomático y algunos acuerdos que tuvieron cierto impacto económico en Cuba. Sin embargo, el sistema unilateral de sanciones económicas de los Estados Unidos se mantuvo básicamente en vigor, a pesar de algunos cambios regulatorios adoptados por el poder ejecutivo de Estados Unidos.

Se mantuvo el bloqueo financiero, la prohibición del uso el dólar estadounidense en transacciones comerciales internacionales de entidades cubanas, lo que a su vez aumenta los costos, hace necesario recurrir a terceros mercados o intermediarios y perpetúa el llamado “riesgo de Cuba”, que consecuentemente desalienta a los posibles inversionistas extranjeros en la Isla. Una revisión de las acciones de cumplimiento del Departamento del Tesoro que involucran a Cuba muestra ocho casos de sanciones desde que los Estados Unidos y Cuba comenzaron a normalizar las relaciones; las multas impuestas totalizaron 5 278 901 dólares, según la OFAC.[24]

 A partir de 2017, la administración de Donald Trump ha promovido la competencia estratégica interestatal con un enfoque realista basado en los resultados que pone a los intereses de los Estados Unidos primero, sin predomino de posiciones ideológicas. En términos concretos la administración Trump ha aplicado proteccionismo selectivo y el uso o la amenaza de sanciones económicas como arma de negociación o instrumento coercitivo para hacer avanzar sus intereses, especialmente en el hemisferio occidental.

Más allá del retroceso que promovió el gobierno de Trump en los limitados avances logrados a partir de diciembre de 2014 y de otras consideraciones desde la ética en las relaciones internacionales sobre el sistema de sanciones económicas de los Estados Unidos contra Cuba, la amenaza de reforzar las medidas coercitivas unilaterales de carácter extraterritorial por parte del gobierno norteamericano constituye una violación del derecho al desarrollo de Cuba.[25]

En junio de 2017, la administración de Donald Trump anunció el cambio de política cuyo objetivo declarado fue “entorpecer la actividad económica del ejército cubano para instar al gobierno de Cuba a proporcionar una mayor libertad económica y política al pueblo de Cuba”.[26]

A pesar de que en repetidas ocasiones funcionarios del gobierno estadounidense argumentan que el objetivo del recrudecimiento de las medidas económicas coercitivas unilaterales contra Cuba solamente trata de penalizar al gobierno y a las Fuerzas Armadas de Cuba y no al pueblo, lo que según la teoría haría que las sanciones fueran consideradas inteligentes o dirigidas, los resultados son diferentes. En noviembre de 2018, el Departamento de Estado publicó una lista de entidades cubanas “sancionadas”, partiendo del supuesto de que con ello solo afecta al ejército cubano.[27] Este es un caso claro que no se puede calificar como sanciones inteligentes, porque en realidad busca afectar las fortalezas de Cuba, en este caso su sector turístico y explotar sus vulnerabilidades, la necesidad de atraer inversión extranjera directa que transfiera tecnología y potencie las exportaciones.

Lo que busca el incremento de la política de sanciones es llevar al Estado cubano a la bancarrota,[28] lo que en el caso de Cuba, un Estado socialista en que la participación del Estado en los procesos económicos es fundamental para garantizar aspectos de justicia social como el acceso universal a la salud y a la educación, tiene consecuencias que afectan a la población en general. Los actos más recientes, el caso de la aplicación parcial del Capítulo III de la ley Helms-Burton, hasta abril de 2019 —fecha en que pudieran entrar en efecto todos los aspectos de esa sección de la ley—, la amenaza de la reinclusión de Cuba en la lista de patrocinadores del terrorismo del Departamento de Estado y la de reinstaurar el programa para facilitar que los médicos cubanos en misiones internacionalistas puedan abandonar su misión y emigrar a los Estados Unidos, busca inicialmente, de acuerdo con el espíritu de la ley Helms-Burton de 1996, entorpecer los esfuerzos de Cuba para atraer y promover la inversión extranjera directa, recrear la imagen de Cuba como un amenaza a los Estados Unidos y, sobre esa base, reforzar el abarcador sistema de sanciones económicas como un instrumento lograr el cambio de régimen en Cuba.

 

Notas

 

[1] La historia de las sanciones económicas se remonta al menos a 432 A.C., cuando el estadista y general griego Pericles dictó el llamado “Decreto de Megara” poco antes de comenzar la primera guerra del Peloponeso, por el que sus mercaderes quedaban excluidos del comercio con Atenas. El motivo fue que los megarenses, supuestamente, habían ocupado tierra sagrada para cultivarla.[1] Hufbauer, G. C., Schott, J. J. y Elliot, K. A. Economic Sanctions Reconsidered: History and Current Policy, 2nd ed., Washington, D.C.: Institute of International Economics, 1990.

[2] En este contexto, estaba aún fresca en la memoria el gran costo humano de la Primera Guerra Mundial. Hufbauer, G. C., Schott, J. J. y Elliot, K. A., ob. cit., p. 9. Citado en Saul K. Padover, (ed.), Wilson’s Ideals (Washington: American Council on Public Affairs, 1942), p. 108.

[3] El artículo 41 de la Carta de las Naciones Unidas establece medidas económicas y de otro tipo no militares para el mantenimiento o la restauración de la paz y la seguridad internacionales, sin utilizar el término sanciones para designarlas. Estas medidas son obligatorias para todos los Estados miembros; se enumeran en relación con el mantenimiento de la paz en el Capítulo VII de la Carta y se han familiarizado con un amplio público a raíz de la Guerra del Golfo de 1991. El uso de la coerción económica es un paso previo a la fuerza militar como se establece en Art. 42 ff.5 Curiosamente, la Carta otorga al Consejo de Seguridad un monopolio sobre las definiciones en este campo; el Consejo de Seguridad decide por sí mismo si se trata de una amenaza para la paz, una ruptura de la paz o un acto de agresión. https://www.un.org/securitycouncil/sanctions/information.

[4] En el campo teórico, en la década de 1970, comienzan a aparecer trabajos centrados en problemas de justificación del uso de las sanciones económicas, que coinciden con el resurgimiento de las discusiones sobre ética normativa tras la aparición de la Teoría de la justicia de John Rawls y con diversos ataques al paradigma realista en la ética de las relaciones internacionales.

[5]Según Margaret P. Doxey, la conveniencia puede ser económica, política, estratégica o social. International Sanctions in Contemporary Perspective, Londres, Macmillan Press, 1996, pp. 1-16.

[6] Pape, R. “Why Economic Sanctions Do Not Work”. International Security 22, no. 2 (1997), p. 93.

[7] Baldwin, D. A. “The Sanctions Debate and the Logic of Choice.” MIT Press 2006 p.83

[8] McGeeR. W. The Ethics of Economic Sanctions. Institute of Economic AffairsOxfordBlackwell Publishing, 2003.

[9] Pape, R. “Why Sanctions Do Not Work”. International Security 22 (2), (1997) , pp. 90-136

[10] Spadoni, P., Failed Sanctions. Why the US Embargo of Cuba could Never Work, University Press of Florida, Gainesville, Florida (2010).

[11] Bossuyt, M. Workshop Unilateral Coercive Seminar (pdf), www.ohchr.org/Documents/Events/WCM/

[12] En la Declaración Universal de los Derechos Humanos, que incluye el derecho a un nivel de vida adecuado, alimentos, ropa, vivienda y atención médica (artículo 25). El Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales establece el derecho a un nivel de vida adecuado (Artículo 11), a la salud (artículo 12), y a la educación (artículo 13).

[13] Véase Gordon, J. Invisible War: The United States and the Iraq Sanctions, Harvard University Press, 2012.

[14] Drezner, D. W. “Sanctions Sometimes Smart: Targeted Sanctions in Theory and Practice”, International Studies Review, 2011 13, 96–108

[15] Cortright, D. y Lopez, J. A. (Eds) Smart Sanctions, Targeting Economic Statecraft. Rowman & Littlefield, Baltimore, Maryland, 2012.

[16] Gordon, J. “Smart Sanctions Revisited”. Ethics & International Affairs, 25 no. 3, 2011. pp. 315-335.

[17] Hufbauer, G., Schott, J., Elliott, K., y Oegg, B. Economic Sanctions Reconsidered (3rd edition), Peterson Institute for International Economics, 2007.

[18]. Idem.

[19] Lamrani, S., Economic War Against Cuba: A Historical and Legal Perspective, NYU Press, Nueva York 2013, Zaldivar, A., Bloqueo, El asedio más prolongado de la historia, Editorial Capitán San Luis , La Habana 2003.

[21] GAO (United States Government Accountability Office) 2007 “Economic Sanctions: Agencies Face Competing Priorities in Enforcing the U.S. Embargo on Cuba”. GAO Report 08-80.

[22] “Paper Prepared by the Central Intelligence Agency for the Standing Group of the National Security Council Washington”, Foreign Relations of the United States, 1961–1963, Volume XI, Cuban Missile Crisis and Aftermath, Document 346.

[23] Denominada así por sus impulsores, el senador republicano Jesse Helms y el diputado demócrata Dan Burton. Se denomina oficialmente, Cuban Liberty and Democratic Solidarity (Libertad) Act of 1996. El texto completo de la ley, así como numerosos documentos oficiales y declaraciones del gobierno estadounidense sobre el tema Helms-Burton, se encuentran en internet: www.usia.gov/ topical/econ/libertad/libertad.htm.

[24] Whitefield, M. “Despite New Cuba Relationship, U.S. Fines Persist Against Firms Accused of Violating Embargo.” Miami Herald, February 24, 2016.

[26] National Security Presidential Memorandum, June 16, 2017, https://fas.org/irp/offdocs/nspm/index.html

[28] Gordon, J. “The Hidden Power of the New Economic Sanctions”, Current History, January, 2019

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