Reconsiderando las sanciones inteligentes

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En agosto de 1990, en respuesta a la invasión de Kuwait por parte de Iraq, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas impuso sanciones económicas que fueron en gran medida inclusivas, ya que prohibían casi todas las importaciones y exportaciones. Ni siquiera podían ser importados alimentos sin un permiso, y tal permiso fue denegado durante meses. En la primera Guerra del Golfo Pérsico en 1991, los bombardeos liderados por Estados Unidos destruyeron o afectaron seriamente toda la infraestructura de Iraq. Un enviado del Secretario General de las Naciones Unidas informó que Iraq había sido minimizado a la condición de estado pre-industrial, y que tal situación “se acercaba a lo apocalíptico”. Las sanciones entonces permanecieron activas por más de una década; incluso con las “excepciones humanitarias” o con el Programa Petróleo por Alimentos, Iraq nunca pudo recuperarse totalmente en sectores como el suministro del fluido eléctrico, el sistema de tratamiento de las aguas, las telecomunicaciones o la transportación. Los sistemas de educación y salud fueron grandemente afectados. La malnutrición en niños era generalizada y había epidemias de cólera y fiebre tifoidea.

Ante esta catástrofe humanitaria, científicos, funcionarios de las Naciones Unidas, y gobiernos, de conjunto con la industria bancaria y otras, formularon la noción de sanciones “inteligentes” dirigidas. Las sanciones inteligentes, desde su visión, impactarían a los líderes políticos y militares, entonces responsables de la agresión de sus gobiernos o de la violación de los derechos humanos. Las sanciones inteligentes también estarían dirigidas hacia las armas usadas en estas prácticas. Sin embargo, la población civil no sería el objetivo. De acuerdo con su perspectiva, la tragedia humanitaria que tenía lugar no podría ocurrir nuevamente una vez que las sanciones se convirtieran en la nueva norma.

Muchas personas que han participado en el diseño y la ejecución de regímenes de sanciones sostienen la visión de que, en las últimas dos décadas, los regímenes de sanciones que se han puesto en práctica han sido “inteligentes”, ya que no han afectado a las poblaciones vulnerables como mujeres y niños, al tiempo que ejercen presión sobre los individuos responsables de los actos ilícitos. Ello parece ser evidente para los casos específicos de congelación de activos, en que las personas naturales, compañías y fundaciones son incluidas en una lista de Ciudadanos Especialmente Designados (“Specially Designated Nationals” en inglés), cuyos activos son, en efecto, congelados por parte de las instituciones financieras donde se localizan sus cuentas.

En medio de tanto recuento, el impacto humanitario severo como el que se presenció en Iraq, y la crisis ética resultante, constituyen cosa del pasado. Es común encontrar declaraciones tales como: “Con el fin de la Guerra Fría, la inestable atmósfera de los asuntos a nivel mundial ha dado paso a un nuevo tipo de práctica basada en las sanciones. Esta nueva práctica se ha caracterizado por un cambio de las sanciones inclusivas hacia las dirigidas”. [1] No obstante, queda claro que las prácticas relacionadas con sanciones económicas han sido bastante diferentes. Mientras que las sanciones son, en efecto, “dirigidas”, la práctica común es que las sanciones sean dirigidas a sectores económicos fundamentales, u otros que se relacionan con funciones básicas de la economía. Esto ha sido particularmente cierto para el caso de las sanciones unilaterales, impuestas por gobiernos nacionales o regionales, entre los que más se destacan Estados Unidos y la Unión Europea. Los regímenes de sanciones impuestos por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas funcionan un tanto diferente. A primera vista, estas parecen, en ocasiones, estar más enfocadas, por ejemplo, en las armas nucleares o en los misiles balísticos. Sin embargo, en la práctica, pueden funcionar de modo muy diferente.

El patrón que se ha desarrollado en los años recientes se basa en dirigir las sanciones de modo que dañen seriamente el acceso de un país a las actividades bancarias, la energía, las importaciones y exportaciones, y los medios para mantener su infraestructura, entre los que se incluye la electricidad, el transporte, las telecomunicaciones y los sistemas para el tratamiento del agua. Lo que hemos percibido es que esto se ha logrado mediante el incremento y la sofisticación de medidas muy precisas.

Quizás el mejor ejemplo de ello lo constituye una de las medidas impuestas por la Unión Europea (UE) en contra de Irán. En 2012, la UE impuso sanciones contra Irán, las cuales prohibían a instituciones financieras europeas hacer negocios con los bancos iraníes. Esto afectó al SWIFT, organización para las comunicaciones financieras mundiales, con sede en Bruselas. El SWIFT ha sido descrito como “la columna vertebral de la actividad bancaria moderna”, en tanto que facilita diariamente más de 30 millones de transacciones financieras internacionales, conectando 11 000 bancos. Si un banco es expulsado del SWIFT entonces no existiría para sí red alternativa que la sustituya. Bajo presión de la UE, el SWIFT expulsó a bancos iraníes que participaban en las transferencias financieras y en el comercio a nivel internacional, así como a su banco central. El efecto inmediato fue dañar todas las importaciones y exportaciones desde Irán, de modo que el país no pudo enviar pagos a sus socios comerciales para la compra de productos, ni siquiera los que eran permitidos explícitamente por las sanciones; ni pudo recibir pagos por sus exportaciones. Irán fue relegado a usar otras vías para sus transacciones internacionales, como acuerdos de trueque con China y la India. Sin embargo, éstas constituyeron alternativas costosas y complicadas. En el dominio de la actividad financiera no existe sustituto para el SWIFT. [2]

El caso de Venezuela

En algunos casos, los regímenes de sanciones son particularmente diseñados para dañar el punto de mayor vulnerabilidad de un país. Ejemplo de ello lo podemos presenciar con las actuales sanciones que Estados Unidos ha impuesto a Venezuela. Las administraciones de Obama y Trump han impuesto sanciones extremas que dañan los puntos medulares de la economía venezolana. Ambas administraciones han declarado en ocasiones que sus medidas han sido diseñadas únicamente para impactar en los líderes políticos y militares corruptos y represivos. Las sanciones del presidente Obama, de acuerdo con el Departamento de Estado, “no estaban dirigidas al pueblo o a la economía de Venezuela”. La administración de Trump ha insistido en que sus sanciones son “cuidadosamente calibradas” [3], mientas que, en la ronda más reciente, el Departamento de Estado ha insistido en que “estas nuevas sanciones no están dirigidas al inocente pueblo de Venezuela.” [4]

Pero la crisis económica en Venezuela ha desencadenado además una crisis humanitaria masiva, que incluye la gran escasez de alimentos y medicinas. Algunos calculan que alrededor de dos millones de venezolanos han abandonado el país a causa de las desesperantes condiciones de vida. [5] Mientras tanto, parece que las sanciones están diseñadas con el objetivo de paralizar al gobierno venezolano y de llevar al país a la bancarrota, lo que ciertamente empeorará las condiciones del pueblo venezolano, principalmente aquellas personas más vulnerables. Se prevé que, en el próximo año, las sanciones más recientes, impuestas en enero pasado, representarán una afectación de alrededor de 7000 millones de dólares en activos y que bloquearán 11 000 millones de dólares en ingresos para el gobierno venezolano, de acuerdo con declaraciones del Asesor de Seguridad Nacional de los Estados Unidos John Bolton.

Desde 2017, las medidas por parte de Estados Unidos también han perseguido socavar la compañía petrolera nacional venezolana, Petróleos de Venezuela, S.A (PdVSA), que genera el 95% de los ingresos por exportaciones del país. [6] Estados Unidos incluyó en la lista negra a Simón Alejandro Zerpa Delgado, vicepresidente de finanzas de PdVSA. Esta acción significó no sólo que sus activos fuesen congelados, sino también que ninguna “persona estadounidense” –categoría en la cual Estados Unidos considera incluir a gran parte de la comunidad corporativa internacional– pueda realizar transacciones o negociaciones con Zerpa como representante de PdVSA. La propia compañía petrolera es también accionista principal de la empresa estadounidense Citgo. En julio pasado, Estados Unidos negó la visa al presidente de Citgo, el venezolano Asdrúbal Chávez. Además, el pasado año, la administración de Trump prohibió el pago de dividendos provenientes de subsidiarias de compañías venezolanas –entre las que estaba incluida CITGO–, lo que eliminó esa fuente de ingresos para Venezuela. [7] Más recientemente, la administración de Trump sancionó directamente a PdVSA. Como resultado, toda persona estadounidense que participe en cualquier tipo de transacción con la compañía será sujeto al pago de multas en los Estados Unidos, lo que puede catalogarse de draconiano. En años recientes, las multas por violaciones –según se describen en las sanciones– han alcanzado en algunos casos los cientos de millones de dólares; en otros casos, las multas han sido de miles de millones de dólares.

Parece que las sanciones también están diseñadas con el fin de paralizar, ante todo, al gobierno de Venezuela. La administración de Obama incluyó en la lista negra al presidente de Venezuela, Nicolás Maduro, y en el 2018 la administración de Trump incluyó en la lista negra al ex vicepresidente, Tareck El Aissami, y a la actual ocupante del puesto, Delcy Rodríguez. Estados Unidos ha incluido en la lista negra a Rocco Albisinni Serrano, presidente de CENCOEX, la agencia gubernamental que establece los cambios de divisa, sobre la base de argumentos relacionados con el surgimiento de un mercado negro para el cambio de divisas que convierte a la actividad en una “máquina de corrupción”. Los Estados Unidos ha incluido en la lista negra a Bernal Rosales, ministro de Agricultura; así como a Alejandro Antonio Fleming Cabrera, exjefe de CENCOEX, y al viceministro para Europa del Ministerio de Asuntos Exteriores de Venezuela. [8] La administración de Trump incluyó en la lista negra a Carlos Alberto Rotondaro Cova, exjefe de la agencia venezolana encargada de abastecer medicamentos para los pacientes con padecimientos crónicos.

Las sanciones también están diseñadas para desestabilizar la economía interfiriendo en la capacidad de Venezuela para obtener crédito, o para refinanciar su deuda. Toda “persona estadounidense” tiene prohibido ofrecer préstamos o créditos a Venezuela que no puedan ser pagados antes de los treinta días. Esto significa, por ejemplo, que todo bien o servicio que Venezuela compró a cualquier “persona estadounidense” debe ser pagado en su totalidad dentro de los treinta días [9] –estándar difícil de alcanzar por un país que enfrenta una grave crisis de liquidez–. El año pasado, mientras Venezuela intentaba a toda costa restructurar su deuda masiva, se les prohibió a “personas estadounidenses” –entre los que se incluye importantes bancos europeos– realizar transacciones o negociaciones con cualquiera de las dos personas asignadas para la consensuar la deuda: el vicepresidente El Aissami y el ministro de Economía Simón Zerpa, ambos incluidos en la lista negra de los Estados Unidos. [10]

En los meses recientes, mientras Venezuela no ha podido cumplir con los pagos de sus deudas, los acreedores han declarado al país en estado de morosidad, por lo que han exigido el pago de miles de millones de dólares entre sumas principales e intereses [11], y en algunos casos han intentado apoderarse de los activos de Venezuela, entre los que se incluye sus refinerías en el Caribe y la empresa CITGO.

El caso de Venezuela no es inusual, si consideramos los regímenes de sanciones impuestas por los gobiernos nacionales, particularmente el de los Estados Unidos: la práctica estándar que ha surgido aproximadamente en la última década es que las sanciones sean diseñadas con el fin de paralizar al estado y de comprometer los sectores importantes de la economía.

Las sanciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas

Por el contrario, según señalan muchos, las sanciones impuestas por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, al menos desde finales de los noventa del pasado siglo, han sido minuciosamente ideadas, a fin de detener el tráfico ilícito de armas, para congelar los activos de los terroristas, y otros objetivos de ese tipo. Sin embargo, ésta no ha sido la situación real. En ocasiones, esto se enuncia explícitamente. En el caso de Corea del Norte, por ejemplo, Samantha Power, la entonces embajadora de los Estados Unidos en las Naciones Unidas, se refirió a las medidas del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas como “las más duras y abarcadoras sanciones jamás impuestas sobre Corea del Norte... Algunas de las medidas de este paquete de sanciones nunca han sido aplicadas en toda la historia de las Naciones Unidas. Por eso, es apenas el comienzo y ya hemos subido la parada no sólo un nivel, sino muchos, muchos, muchos, muchos niveles”.

Resulta bastante obvio el hecho de que estas medidas estaban diseñadas, en parte, para comprometer la infraestructura de Corea del Norte –por ejemplo, la transportación, la generación de electricidad y la producción industrial–, como cuando el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas prohibió el “suministro directo o indirecto” de hierro, acero y otros metales, de maquinaria industrial, equipamiento eléctrico y vehículos de transportación” a Corea del Norte. [13]

Con respecto a otras realidades, las resoluciones de las Naciones Unidas tratan explícitamente los temas relacionados únicamente con bienes y servicios para los casos de armas o amenazas a la seguridad internacional. Las sanciones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas sobre Corea del Norte incluyen prohibiciones al suministro de seguro u otro apoyo para cualquier embarcación, si esta ayuda pudiera contribuir al desarrollo del programa nuclear o de misiles balísticos de Corea del Norte. Pero estas medidas entonces se convierten en objeto de interpretación individual por parte de los estados miembros que tienen a su cargo su implementación; mientras que algunos, entre los que se incluye los Estados Unidos, la Unión Europea y el Reino Unido, invocan las medidas de las Naciones Unidas como imperativas, o al menos fundamentan que éstas proporcionan legitimidad a sus propias medidas, en tanto sobrepasan el ámbito del programa nuclear o de misiles balísticos de Corea del Norte. Los Estados Unidos y el Reino Unido prohíben a sus compañías brindar servicios financieros, como por ejemplo aseguramiento y reaseguramiento, a cualquier entidad norcoreana, o para que sean usados in Corea del Norte [14], así como la restricción de transacciones con la empresa nacional de seguros de Corea. [15] De modo similar, la Unión Europea y el Reino Unido restringieron, de manera abarcadora, el acceso de embarcaciones norcoreanas a puertos de la Unión Europea. [16]

Conclusiones

En las últimas dos décadas, participantes e investigadores del tema de las sanciones han construido una narrativa alrededor de las sanciones económicas y que, en gran medida, contradice la realidad. La noción de “sanciones inteligentes” sugiere que se trata de medidas construidas con gran esmero para asegurar que las poblaciones vulnerables no sean objeto del extenso y catastrófico alcance de los daños según se han manifestado en el caso de Iraq. En esta narrativa, todo daño sobre cualquier población vulnerable es mínimo y ciertamente inintencionado. Sin embargo, la realidad es bastante diferente. La práctica común para los Estados Unidos, en alguna medida para otras naciones, e incluso para el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, es elaborar medidas económicas dirigidas a los sistemas que son fundamentales para el funcionamiento de cualquier sociedad o economía moderna: el acceso a las transacciones bancarias internacionales, las importaciones, el sector energético, la producción industrial y la infraestructura del país. A pesar de la retórica, esa es la realidad.


Notas

[1] Mikael Eriksson, “Unintended Consequences of Targeted Sanctions” en Rethinking Security Governance: The Problem of Unintended Consequences, editores: Christopher Daase y Cornelius Friesendorf (Nueva York: Routledge, 2010), p. 157.

[2] https://www.bloomberg.com/opinion/articles/2018-05-18/how-europe-can-kee...

[3] La Casa Blanca, Declaración del Secretario de Prensa sobre las Nuevas Sanciones Financieras sobre Venezuela, 25 de agosto de 2017.

[4] https://www.state.gov/secretary/remarks/2019/01/288623.htm

[5] https://uk.reuters.com/article/venezuela-bonds/exclusive-venezuela-credi...

[6] https://foreignpolicy.com/2018/01/12/why-more-sanctions-wont-help-venezu...

[7] https://www.gibsondunn.com/2017-year-end-sanctions-update/

[8] Departamento del Tesoro, declaración de prensa, 26 de julio del 2017, “Treasury sanctions 13 current and former senior officials of the government of Venezuela”; https://www.gibsondunn.com/wp-content/uploads/2018/03/WebcastSlides-US-E..., p.10

[9] Orden ejecutiva 13808, del 24 de agosto del 2017

[10] https://www.gibsondunn.com/2017-year-end-sanctions-update/

[11] https://uk.reuters.com/article/venezuela-bonds/exclusive-venezuela-credi...

[12] Sue E. Eckert, “The Evolution and Effectiveness of UN Targeted Sanctions,” en Research Handbook on Sanctions and International Law, ed. Larissa van den Herik (Cheltenham, Reino Unido: Edward Elgar, 2017), p. 67.

[13] S/Res/2397 (2017), S/Res/2321 (2016)

[14] 2013/183/CFSP (abril de 2013).

[15] https://www.iua.co.uk/IUA_Member/Document_Library/International_Sanction...)

[16] https://www.iua.co.uk/IUA_Member/Document_Library/International_Sanction...)

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