Sanciones de la Organización de Naciones Unidas y de la Unión Europea contra Irán: Se aprueban como dirigidas pero su puesta en práctica es integral

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Introducción

En 1979, los EE.UU. autorizaron un conjunto inicial de sanciones contra Irán en respuesta a la crisis de los rehenes en Teherán. Desde entonces, los EE.UU. han expandido sus sanciones al imponer contra Irán sanciones relacionadas con el aspecto nuclear, los derechos humanos y el terrorismo. El Consejo de Seguridad de la ONU autorizó, en 2006, sanciones contra Irán vinculadas al aspecto nuclear debido a preocupaciones que existían relacionadas con el programa nuclear iraní. Finalmente, en 2007, la Unión Europea autorizó sanciones relacionadas con el aspecto nuclear de conformidad con resoluciones aprobadas por el Consejo de Seguridad de la ONU. Irán y los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad (China, Francia, Rusia, el Reino Unido, los Estados Unidos sumados a Alemania) [Irán y los países del P5+1] pudieron poner fin a la disputa que por espacio de trece años se había mantenido respecto del programa nuclear iraní, por intermedio del acuerdo nuclear final: el Plan de Acción Conjunto y Completo también conocido como Plan de Acción Integral Conjunto (PAIC), que se firmó el 14 de julio de 2015. Poco tiempo después, se aprobó la Resolución 2231 del Consejo de Seguridad de la ONU en la que se endosó el PAIC y se pidió su aplicación total. En virtud del PAIC se levantaron las sanciones relacionadas con el aspecto nuclear después de que el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) presentara un informe positivo sobre Irán y verificara que Irán había cumplido con sus compromisos nucleares. El gobierno del Presidente Trump renunció al PAIC y más tarde reimpuso las sanciones.

El objetivo del presente documento es describir las contradicciones con respecto de la autorización y la puesta en práctica de las así llamadas sanciones dirigidas de la ONU y de la UE contra Irán antes de que se alcanzara el acuerdo nuclear.

El marco de referencia práctico de las sanciones dirigidas de la ONU

Algunos estudiosos consideran que hay un viraje que va de sanciones integrales a sanciones dirigidas (Eriksson 2011, 3). De hecho, a partir de 1994 todas las sanciones que la ONU ha impuesto han sido sanciones dirigidas (Biersteker, Eckert, Tourinho, 2012, 6). La motivación inicial para el así llamado viraje y la alta popularidad de las sanciones ha sido el deseo de evitar las repercusiones inhumanas de las sanciones integrales. Dicho en otros términos, la indiscriminada repercusión sobre la población en general ha hecho que este tipo de sanciones resulten muy impopulares (Cortright y López 2002, 1). El cambio al pasar de una sanción integral a una dirigida la hace más ética y defendible (Eriksson 2011, 1). Una sanción dirigida “significa que se aplica presión sobre las específicas élites que toman las decisiones y las compañías o entidades que ellos controlan” (Cortright y A. López 2002, 2). Según esta definición “las sanciones dirigidas se aplican contra actores y problemas” en las que individuos, artículos y sectores específicos son cuidadosamente seleccionados, mientras que las sanciones integrales son “de amplio perfil y orientadas contra el estado y la sociedad” (Eriksson 2011, 3).

Existen algunas condiciones que aumentan la posibilidad que las sanciones dirigidas de la ONU puedan funcionar como sanciones integrales:

Si se combinaran con otras sanciones dirigidas de la ONU
 Si se combinaran con las sanciones de estado
Si se impusieran contra infraestructuras económicas centrales del objetivo

El marco de referencia práctico de las sanciones dirigidas de la ONU contra Irán

Las sanciones dirigidas de la ONU contra Irán se activaron tanto por medio de políticas estadounidenses o mediante el informe de la OIEA centrado en el programa nuclear iraní, presentado ante el Consejo de Seguridad en 2006. A pesar de ser sanciones dirigidas de la ONU contra Irán, a la hora de ponerlas en práctica funcionaron como si fueran sanciones integrales debido a las siguientes condiciones:

Combinación con otras sanciones dirigidas de la ONU

El 31 de julio, 2006 el Consejo de Seguridad de los Naciones Unidas aprobó la resolución 1696, que le pedía a Irán poner fin a su programa de enriquecimiento nuclear, y el 23 diciembre de ese mismo año, se aprobó la resolución 1737 que hizo que esa petición fuera obligatoria para Irán. En ese momento se impusieron las sanciones dirigidas de la ONU contra Irán al prohibir el suministro de materiales y tecnologías relacionadas con el aspecto nuclear y congelar los activos de individuos y compañías relacionadas con este tema. Cada vez que se informaba que Irán no se había atenido a las resoluciones, se aprobaban otras resoluciones o resoluciones adicionales (Charon 2011, 134-5). Las sanciones de la ONU dirigidas contra Irán siguieron por intermedio de las resoluciones 1747 (2007), 1803 (2008), 1835 (2008), 1929 (2010) que impusieron un embargo sobre las armas y la prohibición de viajar, extendieron la congelación de los activos de ciertos individuos, supervisaban las actividades de otros estados en bancos iraníes, inspeccionaban embarcaciones y aviones iraníes, prohibían que Irán tuviera algún tipo de actividad relacionada con misiles balísticos y congelaban los activos de la Guardia Revolucionaria Iraníes y de las líneas navieras de la República Islámica de Irán.

Combinación con sanciones de Estado (unilaterales o multilaterales)

Irán ha sido objeto de prolongadas sanciones estatales unilaterales y multilaterales. En 1979, en respuesta a la toma de rehenes de personal estadounidenses en la embajada de EE.UU. en Teherán, Jimmy Carter prohibió la compra de artículos de Irán y se congelaron $12 mil millones de activos iraníes en los Estados Unidos. En 1984 los Estados Unidos estigmatizaron a Irán cuando lo catalogaron como patrocinador del terrorismo internacional, y en 1996 los EE.UU. alegaron estar preocupados por actividades de Irán respecto de un programa de armas de destrucción masiva mediante la aprobación de la Ley de Sanciones contra Irán y Libia [1](Patrick Clawson en Hass 1998, 85-99). A partir de la primera sanción estadounidense en 1979, no sólo las sanciones unilaterales por parte de los Estados Unidos se han extendido hasta el presente, sino que también otros países se vieron alentados por los EE.UU. a adoptar políticas similares y crear sanciones multilaterales contra Irán.

En resumen, las sanciones dirigidas de la ONU que se impusieron contra Irán no sólo se vieron seguidas por otras sanciones dirigidas de la ONU, sino que también se han puesto en práctica mediante una variedad de sanciones de estado unilaterales o multilaterales que se iniciaron cuarenta años atrás.

Imposiciones sobre el grueso de las infraestructuras económicas del país blanco

A fin de reconocer el papel que desempeñan las sanciones dirigidas en relación con la economía de Irán, resulta ventajoso describir tanto las características como las vulnerabilidades económicas de Irán.

Características de la economía de Irán

Estado rentista: un estado que deriva una parte sustancial de sus ingresos del petróleo y no de tributaciones internas;
Sistema económico mixto: más de 70% de la economía de Irán está en manos del estado; el sector privado es relativamente débil en comparación.
Economía de mono-producto: la economía de Irán está principalmente basada en la exportación de petróleo crudo y en importar productos de consumo (Yazdanfam 2007, 804-805).

Vulnerabilidades económicas y políticas de Irán

Las características económicas de Irán han dado lugar a vulnerabilidades económicas y políticas:

Dependencia de la exportación de petróleo: la economía de Irán es altamente dependiente de las exportaciones de petróleo y de gas natural. Las exportaciones de petróleo y gas natural respectivamente constituían el 40% y el 13% de las exportaciones totales de Irán antes de las sanciones multilaterales impuestas contra las exportaciones de petróleo y gas natural en 2010 (Bayat 2012, 936).
Dependencia de la importación de productos petroquímicos: A pesar de tener inmensos recursos petroleros y de gas natural, Irán es altamente dependiente de las importaciones de productos refinados del petróleo. La alta dependencia de Irán en las importaciones de petróleo refinado se debe a (a) una pobre tecnología en la industria petroquímica y refinadora de petróleo; y (b) un alto consumo interno (Bayat 2012, 938-9).
Dependencia de la inversión extranjera: Irán es dependiente de la inversión extranjera en su sector de energía. El desarrollo del sector energético requiere inmensos recursos financieros y la compra de adelantos tecnológicos extranjeros; el país padece una escasez en ambos renglones.

En resumen, las sanciones de la ONU dirigidas contra Irán se combinaron con sanciones adicionales de la ONU y sanciones estatales (unilaterales y multilaterales) y se orientaron hacia sectores que son vitales para el bienestar económico del país.

Sanciones dirigidas de la Unión Europea contra Irán.

La UE ha autorizado diversas sanciones contra Irán. Las sanciones impuestas por la UE contra Irán se pueden clasificar en tres tipos:

Medidas restrictivas dentro del marco de referencia de la ONU (Relacionadas con el aspecto nuclear);

Después de que se autorizaran las sanciones de la ONU contra Irán en 2006 (UNSCR 1737 (2006)), la UE incorporó a sus leyes las resoluciones obligatorias aprobadas por el Consejo de Seguridad de la ONU y autorizó las sanciones relacionadas con los aspectos nucleares (medidas restrictivas) contra Irán aprobadas en 2007 (Posición Común del Consejo 2007/140/CFSP 27 de febrero de 2007).

Medidas restrictivas adicionales basadas en una interpretación amplia de las resoluciones de la ONU (Relacionado con el tema nuclear);

En 2012, la UE autorizó medidas restrictivas adicionales sin precedentes que tenían como blanco al sector energético de Irán y al Banco Central de Irán (CBI) (Decisión del Consejo 2012/635/CFS, 15 de octubre de 2012). Se ampliaron las medidas restrictivas de la UE contra Irán a través de un conjunto de decisiones y enmiendas realizadas por el Consejo de la Unión Europea durante 2012. Las sanciones ampliadas de la UE contra Irán en 2012 incluyeron sanciones más integrales que la UE jamás hubiera impuesto contra país alguno (Esfandiary 2013, 9). Las sin precedente sanciones restrictivas impuestas por la UE contra Irán trascendían los requerimientos impuestos por las resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU (Kordzadeh Kermani 2014, 104). Sin embargo, no debe pasarse por alto que la ambigüedad de las resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU en primer lugar ha contribuido a la amplia interpretación que hiciera la UE de las resoluciones del Consejo de Seguridad. Las resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU piden a todos los Estados Miembros “mantenerse vigilantes” respecto de diversas actividades con Irán mientras que “no está claro qué significaría esta expresión” (Gordon 2013, 995-996). Joy Gordon, profesora de éticas sociales en Loyola University Chicago, afirma “es difícil imaginarse una expresión que sea más vaga y menos informativa que ‘mantenerse vigilantes '.” Ella dice que “el uso de expresiones referidas a la vigilancia” del Consejo de Seguridad de la ONU se ha adoptado deliberadamente para proporcionar una “negación creíble mutua” para los que autorizan y ponen en práctica las sanciones contra Irán. Por otra parte, la ONU siempre podría aducir que había autorizado sanciones humanas dirigidas contra Irán (ya que no había sancionado directamente sectores importantes), y por otro lado los EE.UU. y la UE podrían extender ampliamente su puesta en práctica al sancionar directamente la infraestructura de Irán (el sector energético, las transacciones bancarias y financieras, y el naviero) al decir que ellos sencillamente estaban siendo vigilantes (Gordon, 27 de marzo de 2013).

Medidas restrictivas unilaterales (relacionadas con los derechos humanos);

En 2011, la UE autorizó medidas restrictivas unilaterales dirigidas contra los iraníes debido a supuestas violaciones de los derechos humanos.

Puesta en práctica de sanciones dirigidas de la ONU y la UE contra Irán

Las sanciones dirigidas de la ONU y la UE se aplicaron como si fueran sanciones integrales debido a las siguientes razones:

Sector energético

Importaciones de petróleo

Las sanciones impuestas por la ONU no estaban dirigidas directamente hacia el sector energético iraní. Al mismo tiempo, el lenguaje utilizado en el preámbulo de la Resolución 1929 del Consejo de Seguridad de la ONU desbrozaba el camino para que los diferentes Estados partes lo tomaran como blanco. El preámbulo dice: “observa el posible vínculo entre los ingresos de Irán derivados de su sector energético y la financiación de las actividades nucleares de Irán que son estratégicas desde el punto de vista de la proliferación.” En 2012, la UE prohibió a sus Estados Miembros la compra de petróleo crudo y productos petroquímicos de Irán (Decisión del Consejo 2012/35/CFSP). En ese mismo año, la UE extendió sus sanciones y prohibió la importación de gas natural de Irán (Decisión del Consejo 2012/635/CFSP, 15 de octubre de 2012).

Las sanciones sobre las importaciones de petróleo de Irán han repercutido notablemente en la producción petrolera de Irán y en los ingresos obtenidos de ésta. La combinación de las sanciones impuestas por la ONU, la UE y los EE.UU. trajeron como resultado la reducción de las ventas de petróleo de Irán en un 60%. En 2011, las ventas de petróleo de Irán eran 2.5 mbd con ingresos de $100 mil millones, mientras en 2013; las ventas se redujeron a 1 mbd con un ingreso de $35 mil millones (Ibid, 52-53). Como Irán no pudo vender el petróleo, tuvo que reducir su producción petrolera de aproximadamente un total de 4.0 mbd en 2011 a aproximadamente 2.6-2.8 en 2013 (Ibid, 52-53).

La inversión en el desarrollo de los recursos petroleros

Los campos petroleros de Irán son viejos y necesitan con urgencia tecnología e inversión extranjera. En 2011, Irán perdió casi $60 mil millones por concepto de inversiones como el resultado del retiro de compañías extranjeras (Katzman, 7 de mayo de 2014, 54).

Sectores naviero y del seguro

El Consejo de Seguridad de la ONU solicita a todos los Estados Miembros que se mantengan vigilantes respecto de las actividades de Iran Air Cargo y de la Compañía Naviera de la República Islámica de Irán. La Resolución 1929 del Consejo de Seguridad de la ONU decidió congelar los activos de la división de carga de Iran Air (UNSCR 1803 (2008); Resolución 1929 (2010). Según el Consejo de Seguridad los Estados Miembros tienen la autorización para inspeccionar los buques que sean propiedad de la Compañía aviera de la República Islámica de Irán siempre que tengan información que brinde “motivos fundados” para creer que estaban transportando artículos incluidos en las sanciones (UNSCR 1929 (2010)). Además, a los Estados Miembro se les exhortó se mantuvieran vigilantes respecto del financiamiento comercial de Irán mediante aseguramiento o reaseguramiento así como créditos a la exportación. Es decir, se podría aplicar “cuando dispongan de información que ofrezca motivos razonables para creer que esos servicios … podrían contribuir a actividades nucleares de Irán que sean estratégicas desde el punto de vista de la proliferación de armas nucleares” (UNSCR 1929 (2010), para.21).

La aplicación de sanciones sobre lo sectores naviero y de seguros de Irán trascendieron el marco de referencia del Consejo de Seguridad. La UE tomó como blanco la propia línea naviera de la República Islámica de Irán y congeló todos los activos de sus afiliados. Se les pidió a los miembros de la UE que inspeccionaran todos los cargamentos siempre que su destino u origen fuera Irán. Además, se les prohibiría aterrizar en aeropuertos de la UE a los vuelos que llevaran cargamento iraní (Decisión del Consejo 2010/413/CFSP, 26 de julio de 2010). Las sanciones de la UE prohibían a sus miembros brindar actividades de seguro en cualquier etapa de la compra, importación y transportación del petróleo crudo o de productos derivados del petróleo. En general, a los miembros de la UE se les prohibió brindar algún tipo de servicio de seguro o reaseguro a ninguna de las navieras iraníes. Resumiendo, la aplicación de sanciones dirigidas contra los sectores navieros y del seguro de Irán era de carácter integral a la hora de aplicarse. Según un informe elaborado por un órgano especializado de la ONU -un Panel de Expertos-, muchas compañías de transporte prefirieron detener (en lugar de mantenerse vigilantes) cualquier actividad comercial con Irán para evitar el riesgo de violar las resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU (informe del PoE 2012, junio 2012 (S/2012/395), para.162.). Como regla general, el seguro y los reaseguros constituyen un requisito necesario para el comercio internacional. Por lo tanto, la aplicación de sanciones dirigidas tanto sobre la actividad naviera como la de seguros contribuyó mucho al afectar el sistema comercial de Irán sin importar de qué artículo se fuera a comerciar.

Sectores bancario y financiero

El Consejo de Seguridad de la ONU impuso, en 2007, las sanciones dirigidas contra dos bancos iraníes: el Bank Sepah y el Bank Sepah International (Resolución 1747 del Consejo de Seguridad de la ONU (2007)). Además, el Consejo de Seguridad exhortó a todos los Estados Miembros a mantenerse vigilantes respecto de sus actividades con todos los bancos iraníes, sobre todo, Bank Meili, Saderat y el Central Bank of Iran (UNSCR 1803 (2008) y 1929 (2010). La Resolución 1929 del Consejo de Seguridad (2010) también requería que los Estados Miembros se mantuvieran vigilantes ante cualquier interacción financiera con Irán, incluida la financiación y la oferta de créditos comerciales[2]. Además, la UE incrementó gradualmente las sanciones a las relaciones bancarias y financieras con Irán a comienzos de 2007. Finalmente, en 2012, las sanciones de la UE abarcaron todas las transacciones con todos los bancos iraníes con la excepción de transacciones autorizadas, bajo estrictas condiciones (Decisión del Consejo 012/635/CFSP, 15 de octubre de 2012). En 2012, la UE seleccionó 14 bancos iraníes para que fueran eliminados del sistema de pagos electrónico SWIFT (Society of Worldwide Interbank Financial Telecommunications)[3] . SWIFT es el servicio de mensajería financiero más grande en el mundo. En 2011, las instituciones financieras de Irán tenían más de 2 millones de mensajes financieros en proceso por intermedio de SWIFT (Ebner 2013, 131). Al interrumpir el acceso de Irán a SWIFT se vieron seriamente afectadas las transacciones financieras de Irán en cada área (Jorjani et al 2014, 1333). En resumen, las sanciones dirigidas contra el sistema bancario de Irán y contra el sistema financiero se aplicaron de forma integral. Por consiguiente, Irán se vio completamente separado del sistema internacional de pagos.

Préstamos Internacionales

El Consejo de Seguridad de la ONU exhortó a todos los Estados Miembros y a las instituciones internacionales a no proporcionar préstamos al Irán a menos que fuera por razones humanitarias y de desarrollo (UNSCR 1747 (2007)). La UE creó, en 2010, una prohibición similar a sus miembros (Decisión del Consejo 27 de julio de 2010). Por lo tanto, a los miembros no solo se les prohibió conceder subvenciones y préstamos o ayuda al Irán, sino que también se les prohibió votar a favor de que Irán recibiera préstamos internacionales de instituciones como el FMI y el Banco Mundial (Gordon 2013, 991-995). La aplicación multicapas de medidas restrictivas contra las actividades de préstamo internacional al Irán trajo como resultado que al Irán le fuera muy difícil brindar subvenciones y préstamos internacionales a sus proyectos de infraestructura. Aquí se incluían los proyectos medioambientales, sobre todo a partir de 2010.

Artículos de doble uso

Las Resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU prohibieron la venta a Irán de casi todos los artículos de doble uso (UNSCRs 1737 (2006) y 1747 (2007)). En consonancia con las Resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU, la UE impuso sanciones sobre la exportación de artículos de doble uso al Irán (Decisión del Consejo 2010/413/CFSP). Los artículos de doble uso tienen muchas aplicaciones tanto en la industria militar como en la civil. Los artículos de doble uso incluyen mercancías, software, y tecnologías que además de tener una aplicación en las industrias militares se usan en un amplio espectro de áreas no militares que van desde la investigación y el desarrollo (I&D) en industrias de alta tecnología, energía, telecomunicaciones, electrónica, informática y automotriz hasta las industrias químicas, médicas y farmacéuticas (Sitio Web de la Comisión Europea: control de las exportaciones de doble uso). Si bien las exportaciones de artículos de doble uso se vieron sujetas a sanciones dado sus aplicaciones en la esfera militar, claramente afectaron de igual forma las aplicaciones en la esfera civil. En particular, las sanciones sobre los artículos de doble uso tuvieron su repercusión sobre la industria automotriz de Irán, que necesita de estos materiales de doble uso. El sector automotriz representa una significativa fuente de ingresos para Irán. Según el Ministerio de Industrias y Minas de Irán, los datos de industria automotriz reflejan una reducción del 66.2% en varios tipos de automóviles en septiembre de 2012 y una reducción del 42% en los primeros seis meses de 2012 en comparación con el mismo período del año anterior (Alef News Websitem, 10 de octubre de 2012).

Conclusiones

A pesar de la creencia que las sanciones dirigidas no tienen las repercusiones inhumanas de las integrales, las repercusiones de las sanciones dirigidas de la ONU y de la UE contra Irán transcendieron el objetivo sancionado y tuvieron repercusiones sobre la población en general. Dañaron las infraestructuras económicas del objetivo, frenaron el derecho al desarrollo, disminuyeron, directa o indirectamente, el acceso a mercancías de carácter humanitario, a los fármacos, al equipamiento médico y los servicios.

Traductor: Miguel Ángel Perez.

 


Referencias

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Notas


[1] Ley de Sanciones Contra Irán y Libia (ILSA por sus siglas en inglés), el nombre formal de la Ley D´Amato (Senador Alfonse D´Amato, quien estaba profundamente influido por The American Israel Public Affairs Committee (AIPAC), fue el que presentó esta sanción). En virtud de ILSA, Irán debería detener su programa de armas de exterminio masivo así como su apoyo.

[2] Kenneth Katzan, analista superior sobre Irán en el Servicio de Investigación Congresional, describe el término “vigilante” en las Resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU como “un llamado no vinculante para detener” o “voluntariamente restringir” (Katzman, 5 de maro, 2014, 32).

[3] La UE solicitó a SWIFT, que está basada en Bruselas, que prohibiera el acceso de los bancos iraníes al sistema SWIFT. El 17 de marzo de 2012 los bancos iraníes que aparecían en la lista negra fueron separados del sistema SWIFT (Kartzman, 7 de mayo de 2014, 36).

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