La descentralización: el ensayo y la obra

La descentralización: el ensayo y la obra

25 - Octubre 2018
Moderador: 

Fresa y Chocolate, centro cultural del ICAIC, en el Vedado habanero, nuevamente acogió un debate organizado por la revista Temas. Esta vez los panelistas encargados de sostener el diálogo fueron la Dra. Ada Guzón, arquitecta y directora del Centro de Desarrollo Local y Comunitario (CEDEL); el jurista Irving Martínez, jefe de la asesoría jurídica en el órgano de gobierno de Mayabeque; el DrC. Mario Valdés Navia, investigador y profesor, del Centro de Estudios Martianos; y, como moderador, el politólogo Rafael Hernández.

Directo a un aspecto medular se dirigió Ada Guzón: “La autonomía y ceder poder son dos elementos indispensables en la descentralización”. ¿Por qué esta hace falta? Para poder funcionar adecuadamente, los municipios necesitan un nivel de autonomía que les permita romper su dependencia de las instancias superiores, pues hoy “son más ejecutores de políticas definidas por otros, que actores de su propio desarrollo”.

Foto: Randdy Fundora/Temas.

Como “regímenes administrativos y políticos trazados y establecidos por el derecho”, definió Irving Martínez la centralización y la descentralización. En materia administrativa, que es donde se manifiestan las dos, la primera consiste en “la subordinación o enlace vertical de los órganos inferiores a unos superiores, donde se va desgajando en cada uno de esos niveles parte del poder que detenta el máximo superior; en otras palabras, se establecen relaciones de jerarquía entre los órganos del Estado”. La descentralización “es su antítesis y, al mismo tiempo, su resultado”; significa el ejercicio del poder administrativo, originario o delegado, por entidades no relacionadas jerárquicamente.   

Para Mario Valdés Navia, ambas opciones representan “las dos caras de una misma moneda” y deben actuar a la par. Pueden ser de carácter político-gubernamental, económico-administrativo y social-participativo. “Los Estados modernos, tanto capitalistas como socialistas, han obtenido grandes éxitos utilizando una política fundamentalmente centralizadora, y aunque llega el momento en que esa vía ya no es lo más eficiente, la descentralización no es per se una panacea”. El mayor o menor empleo de esas alternativas dependerá de la socialización de las fuerzas productivas, la efectividad de las acciones desde el punto de vista territorial y económico y, sobre todo, del grado de participación de los sujetos económicos, políticos y sociales. Según el ponente, “desde las Ordenanzas de Cáceres (1574), cuando los municipios y cabildos de la colonia gozaron de autonomía, Cuba tiene una larga tradición de descentralización”. En la República, las Constituciones de 1901 y de 1940 les otorgaron a los municipios una gran fuerza. Pero durante la Revolución se hizo necesario centralizar los recursos y la toma de decisiones, con lo cual logramos avances. No obstante, desde mediados de los años 80 del pasado siglo “se notaba el agotamiento del modelo extensivo de desarrollo y con él, del patrón centralizador”. Después, otros acontecimientos aceleraron la necesidad de descentralizar decisiones, recursos y acciones. La descentralización abre el camino para una conducción más participativa de la economía, que ha sido, a lo largo de muchos años, verticalista.

Magra cosecha

¿Cuáles problemas específicos han incidido en que la descentralización no haya ocurrido de acuerdo con lo expuesto en los documentos rectores de las estrategias políticas aprobadas en los últimos siete años?, preguntó Rafael Hernández.

En primer lugar, ejercer la autonomía conlleva que previamente se establezcan las competencias; es decir, el alcance y límites de las funciones y atribuciones de cada instancia de gobierno. De eso “no se habla casi” en la Isla y si no delimitamos ni sabemos “lo que debe hacer el nivel municipal, el provincial y el nacional, es difícil que su labor logre encaminarse”, explicó Ada Guzón. Tampoco contamos todavía con un marco legal adecuado. Aún por aprobar, como legislación complementaria de la nueva Constitución, está la ley “encargada de regular la autonomía municipal a partir de sus competencias”. Otra limitante es el uso de los recursos; las fuentes de financiamiento pueden ser diversas, pero “el plan y el presupuesto cada vez más tendrán que elaborarse en el propio municipio, para que de verdad se conviertan en una herramienta de planificación económica”.

Irving Martínez no considera que entre las dificultades se hallen en primera línea las lagunas legislativas. “Desde el punto de vista formal, la independencia y la personalidad jurídica de los órganos locales del Poder Popular (en localidades municipios y provincias) se encuentran reconocidas constitucionalmente”; lo que falla, son “los mecanismos para hacerlas valer”. Al respecto, enfatizó que resulta imprescindible “delimitar y diferenciar las competencias” de cada instancia. Y concordó “cien por ciento con que la organización económica de nuestro país no está orientada hacia la descentralización a nivel de los gobiernos subnacionales” porque, aunque el presupuesto se elabore de abajo hacia arriba y en él se tengan en cuenta las necesidades primarias de los territorios, después los recursos materiales que en la práctica se les asignan no están en consonancia con los montos financieros otorgados. Debido a eso, “cuando vamos al cierre de una ejecución presupuestaria, vemos inejecuciones millonarias”. La solución transita por legitimar que esas administraciones puedan gestionar los recursos materiales que precisan.

Foto: Randdy Fundora/Temas.

A petición del moderador, el jurista se refirió a lo implementado durante más de un quinquenio, a tenor del experimento descentralizador (consistente en desarrollar un nuevo modelo organizativo de la administración local) realizado en Mayabeque y Artemisa: han “organizado el Estado” a ese nivel, lo cual “es la antesala para poder llegar a la deseada descentralización”.  Una diferencia con La Habana, según su criterio, es el sentido de pertenencia de los funcionarios mayabequenses. “Ellos se sienten parte del gobierno, en cada una de las organizaciones que cumplen funciones administrativas”, por ejemplo, la Dirección de la Vivienda. Otra peculiaridad es la manera de emplear los recursos materiales y financieros; el principio es no asignarlos de forma igualitarista y lineal, sino tomando en consideración las urgencia reales y específicas de los territorios. La práctica diaria les ha “permitido ir aprendiendo a diferenciar dónde deben estar las prioridades. También en materia de participación ciudadana nos hemos ido dando cuenta de muchas cosas.  Ahí radica el núcleo de lo que a corto plazo hemos podido aprehender”.

Si la instancia central no entrega parte del poder, no ocurre la descentralización. Cuando el Estado le cede a una provincia, o a un municipio, únicamente la posibilidad de hacer algunas cosas, eso es simple delegación de autoridad, sentenció Mario Valdés Navia. Él no aprecia, al menos por sus experiencias en Sancti Spíritus, Matanzas y La Habana, que se haya aplicado el precepto de descentralizar. Ni siquiera en Mayabeque (todavía dependiente de las asignaciones concedidas por el gobierno nacional) ha tenido lugar una real acción descentralizadora. A lo que más hemos llegado en la Isla es al consenso acerca de la necesidad de la descentralización, y a proclamar la voluntad estatal de emprenderla, plasmada en el anteproyecto de Constitución y en otros documentos oficiales. El principal desafío para los cubanos sigue siendo “esa cultura verticalista, establecida durante muchos años, acostumbrada al ordeno y mando, a ejecutar y no a decidir, a esperar orientaciones, a gastar y no ingresar”. Para ejemplificar con un caso, persiste la suspicacia gubernamental con respecto a la cooperativa, pese a que esta es una de las formas más propias del socialismo para descentralizar en la esfera económica. Por otro lado, resulta peligroso instaurar la descentralización sin un control obrero ni social, lo cual llevaría —la historia así lo ha demostrado— “a las empresas libres, en contradicciones con el Estado y el resto de la sociedad” y a que emerja “la clase de los managers socialistas, quienes terminan vendiendo la economía al capital transnacional”. Sin embargo, no es lícito ver la descentralización como un mal transitorio, una medida de última instancia porque no es posible hacer nada más, o como un complemento; ella es un método válido de gestionar una parte cardinal de los recursos, las decisiones y las actividades sociales, admitió el disertante. Y propuso: además de la autarquía, es decir, la autosuficiencia económica, empresarial y municipal, para que el país se descentralice de modo definitivo y sustentable “es importante que el Estado ceda parte de sus atribuciones actuales a otros organismos, instituciones, organizaciones, y también a la sociedad civil”.

Foto: Randdy Fundora/Temas.

Asumiendo la función de abogado del diablo, el director de Temas volvió a dirigirse a sus invitados: “Naciones muy centralizadas, como algunas de Asia, han elevado el nivel de vida, y sus territorios con más desventaja reciben el apoyo del poder central, que controla los planes de las localidades ricas, para que no se conviertan en polos donde florezcan la corrupción u otras desviaciones”. ¿Cómo estar seguros entonces de que la centralización no es el mejor camino? ¿Vamos a descentralizar nuestros sistemas nacionales de salud y educación; dejar que los municipios decidan políticas particulares en esas esferas y en la de la cultura?

Existen en el mundo combinaciones de sistemas en los cuales interactúan la centralización, áreas descentralizadas y mecanismos que permiten un equilibrio entre esas acciones. No es necesario descentralizarlo todo, sino aquello capaz de desatar la iniciativa, la creatividad y la movilización de los recursos locales en función del desarrollo. “Décadas atrás, en Cuba hubo la intención de descentralizar las funciones del aparato estatal hacia el municipio. Lo dijo Raúl Castro durante un discurso en Matanzas, en agosto de 1974, al iniciarse allí la fase experimental de la implantación del Poder Popular. Pudo haber sido un momento relevante, pero no prosperó”. Artemisa y Mayabeque no han podido funcionar todavía descentralizadamente, una causa fundamental —recurrente en la Isla— es que en las administraciones locales se ha instalado la cultura de la sobrevivencia y de la escasez; las personas que están al frente de los municipios no saben en su mayoría funcionar de manera autogestionaria, por lo tanto, les pueden dar todas las competencias necesarias y pocos van a lograrlo, razonó Ada Guzón.

“La centralización no es perjudicial a ultranza, tampoco es buena para todos los momentos. Nuestro éxito dependerá de adoptar lo más apropiado en cada circunstancia”, opina Irving Martínez. La realidad de Cuba no es igual a la de las naciones que más propugnan la descentralización. E incluso en una de ellas, Alemania, con una tradición descentralizadora bien fuerte y resultados positivos, hoy se están replanteando cuánto han descentralizado y cuáles aspectos —como la educación— debieran ser interconectados y gestionados por el gobierno central.

Una línea similar de pensamiento siguió el doctor Valdés Navia: “La dialéctica centralización-descentralización debe ser consustancial al socialismo”. En la práctica, los países con tal sistema político “han tenido que centralizar porque su proyecto se ha desarrollado en condiciones prácticamente de guerra, sino caliente, al menos de guerra fría”. La cuestión esencial está en delimitar hasta dónde llega el poder de cada una de las instancias y que todos —el Estado, la provincia, el municipio, los ministerios, las empresas— respeten el ejercicio de dicho poder y lo ejerzan en el ámbito donde más favorezca el impulso de las fuerzas productivas.

Foto: Randdy Fundora/Temas.

 

Reservas aún por aprovechar

Varias intervenciones, desde la concurrencia, se adelantaron a una de las interrogantes clásicas en estos encuentros de Temas: ¿Qué hacer, cuáles acciones institucionales y sociales promoverían la deseable descentralización? El primero de esos oradores criticó la poca cultura de investigación previa a la toma de decisiones. “Centralizar o descentralizar al margen de la gestión del conocimiento es hacerlo con el apoyo de la ignorancia” y resuelve problemas de mayor o menor envergadura, mas no el problema, que es no haber arribado al desarrollo. Entre los componentes de los consejos provinciales debiera incluirse la academia. Urge que en Mayabeque se percaten de que allí radica un buen número de masters y doctores en Ciencias, los convoquen, escuchen, y creen una estrategia para aprovechar su saber. Además, hay que acotar y apoyar por medio de leyes las transformaciones, de lo contrario no hay forma de reclamar ni discutir, manifestó.

Descentralizar el pensamiento fue el reclamo de un obrero. Otra asistente piensa que para garantizar el buen andar del proceso descentralizador deben crearse dispositivos de conciliación y solución de conflictos entre las partes, bien definidos y eficientes. Al decir de un asiduo participante en UJ, la economía cubana es muy abierta; si sumamos la importación y la exportación, un alto porcentaje de su PIB depende de las relaciones con el mercado foráneo. Pero cuando se habla de descentralización económica se excluye todo lo vinculado con la actividad extranjera. No se mencionan la banca, el comercio exterior o las inversiones. Paradójicamente, al margen de la economía oficial, todos ellos están siendo amenazados por la descentralización, mediante las remesas y la entrada —con propósitos comerciales— de productos adquiridos en países cercanos.   

Se han promulgado decretos y decretos-leyes que otorgan facultades a los directores de las OSDE y de las empresas. Sin embargo, “son muy limitadas; el mayordomo de una casa señorial tiene más prerrogativas que ellos. Eso no es descentralizar” y no posibilita administrar eficientemente una entidad. Asimismo, nuevas normas para los trabajadores por cuenta propia entrarán en vigor a partir del 7 de diciembre. Representan “un salto acrobático hacia atrás en la descentralización de la economía”, expresó un profesional de esa especialidad. Mientras que dos personas afirmaron, respectivamente: aparte de la subjetividad, a la descentralización se opone la resistencia de instituciones, funcionarios e individuos que no quieren perder prerrogativas y hasta ventajas de índole personal; y “nosotros lo que tenemos es centralismo absoluto. Los ministros manejan monopolios”.

Entre los parlamentos más sustanciales resaltó el de una analista convencida de lo siguiente: las problemáticas reflejadas en los Lineamientos del 6º Congreso del Partido evidencian que nuestros objetivos económicos no pueden ser alcanzados a partir de una planificación centralizada que en lo relacionado con el ordenamiento territorial y urbanístico, se basa en un plan general, normativo, no participativo, incapaz —como se ha demostrado— de resolver los problemas. Por el contrario, el Centro Histórico de la ciudad de La Habana nos ofrece una experiencia maravillosa, que descansa en la descentralización y en la autonomía municipal, en este caso concedida, de manera excepcional, a la Oficina del Historiador. “Hay que conjugar, junto con decisiones metodológicas centralizadas de gran importancia, la autonomía de los gobiernos locales, la autogestión gubernamental municipal”. Lograr el progreso de los municipios entraña implantar la planificación estratégica territorial, garantizarle un marco legal adecuado, eliminar contradicciones entre el Ministerio de Economía y Planificación y el desarrollo de las localidades.

Regresó el micrófono a la mesa de expertos, cuyos integrantes, sugirieron medidas proactivas y comentaron algunos de los juicios emitidos por el auditorio. “Falta pensamiento estratégico en los municipios”; además, los gobiernos provinciales deciden por ellos, les dicen lo que tienen que hacer. Debido a tales razones no se aprovechan las numerosas reservas productivas y de servicios existentes a escala municipal, desconocidas por las instancias nacionales y las grandes empresas, reconoció Ada Guzón. Ella comenzaría la descentralización precisamente por el municipio, a partir de que este trace su propia estrategia de desarrollo, de acuerdo con sus potencialidades; genere y defienda su plan de ordenamiento territorial —ahora es una responsabilidad del Instituto de Planificación Física—, y sea capaz de diseñar e implementar políticas. Para eso hacen falta, en primer lugar, gobiernos locales fuertes, no simples funcionarios, sino servidores públicos, una noción muy poco enraizada. El anteproyecto de Constitución incluye —si bien el concepto todavía no está claro— la autonomía municipal, tal vez es el inicio del camino.   

Foto: Randdy Fundora/Temas.

El carácter planificado de la economía y la descentralización no son excluyentes, el reto es cómo compaginarlos, alegó Irving Martínez. Los recursos económicos, financieros y naturales son finitos, ¿dónde se deben colocar? No siempre tener más de un decisor será lo idóneo. Descentralizar por descentralizar, no es sinónimo de eficacia. Sin duda hay que empoderar a las municipalidades, pero ¿conseguirán generar las finanzas requeridas para afrontar las necesidades acumuladas? La tendencia mundial es a la compensación territorial, porque no todas las localidades son capaces de autosustentarse y suelen precisar la ayuda de terceros. Modelos ha habido muchos: asociaciones, convenios entre iguales… Este especialista no ve la urgencia, al menos por ahora, de crear mecanismos para conciliar posibles divergencias o conflictos que pudiera suscitar la descentralización, pues “todos los órganos de la administración son portadores de la política estatal” y es el propio Estado “el que se está dando una nueva estructura y está desconcentrando a favor del reclamo popular y de su sociedad civil el ejercicio de poder”. Sí resulta ineludible aumentar la calificación de toda la sociedad, ya que “nuestra preparación y el cambio que nosotros mismos deseamos no marchan a la misma velocidad”.

De lo expresado a continuación por Mario Valdés Navia se deduce que en Cuba los pasos dados para descentralizar las formas de propiedad son limitados. “Yo no veo voluntad de fortalecer la propiedad cooperativa”, aseveró. En cuanto al empoderamiento de los territorios y la descentralización de sus acciones, recalcó que suponen la negociación entre los diferentes poderes o partes implicadas, de igual a igual; y que no se materializarán mientras las localidades sigan dependiendo económicamente de una instancia central. El proceso descentralizador también debiera presuponer la participación real y efectiva de los trabajadores en la gestión del patrimonio de las empresas y las instituciones estatales. Una vía sería que los colectivos laborales intervengan en la elección de los cargos de las entidades y fiscalicen la labor de todos los ejecutivos, “lo que Lenin llamó la inspección obrera y campesina”. Así la descentralización mantendría su esencia socialista. A pesar de los riesgos, no le cabe la menor duda de que el rumbo asumido, “el de la dialéctica centralización-descentralización, es el único posible”, concluyó.

Ha sido extraordinariamente densa, en el buen sentido de la palabra, y nutritiva la discusión, valoró Rafael Hernández. Y cerró la jornada con dos preocupaciones: que a la hora de tomar decisiones los gobiernos locales sigan haciéndolo de modo vertical, es decir, ignorando los criterios de las organizaciones de masas y de la ciudadanía. Y que en un documento clave para la actualización del modelo cubano, como los Lineamientos, no se mencionen los sindicatos. ¿Puede haber un proceso de descentralización que no incorpore a las asociaciones obreras?

Tal vez la respuesta surja en un futuro Último Jueves.

Foto: Randdy Fundora/Temas.

Foto: Randdy Fundora/Temas.

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