*Este artículo forma parte de la Serie de Temas: Caminar las transformaciones 

*Lea además la entrevista: ¿Ahora sí? La transición pospuesta

La publicación de las ponencias del proyecto Cuba Transformación, elaboradas por Ricardo Torres, Pedro Monreal, Mauricio de Miranda, Pavel Vidal y Omar Everleny Pérez, ha enriquecido un debate imprescindible sobre el futuro económico de Cuba. La discusión adquiere una relevancia adicional tras el anuncio, por parte del gobierno de Miguel Díaz-Canel, de un paquete de 176 medidas económicas, circunstancia que invita a evaluar ambas propuestas dentro de un mismo contexto de reforma. Ese intercambio de ideas merece ser celebrado. Cuba necesita más deliberación pública y menos dogmatismo. Pero también requiere un debate más preciso sobre las políticas públicas concretas que podrían hacer viable una transformación económica sostenible para un desarrollo con equidad, y una república soberana.

Mi principal objeción al proyecto Cuba Transformación es que evita responder algunas de las preguntas fundamentales que debe afrontar cualquier programa serio de reforma económica. Las ponencias formulan principios generales difíciles de objetar —la necesidad de instituciones eficaces, de un Estado regulador y promotor del desarrollo y de una economía social de mercado—, pero permanecen en un nivel de abstracción que termina desplazando el verdadero núcleo del debate: el diseño de las políticas públicas.

La política fiscal es esencial a una economía social de mercado:

Resulta paradójico que los mismos ponentes que durante años criticaron al gobierno cubano por presentar programas cargados de objetivos generales, pero escasos en instrumentos concretos de implementación, reproduzcan ahora una limitación semejante. Hablar de una economía social de mercado sin desarrollar una propuesta fiscal específica es, por recurrir a una conocida metáfora, como analizar Hamlet sin mencionar al príncipe de Dinamarca.

Toda economía social de mercado presupone un Estado con capacidad para promover el desarrollo, regular la competencia, garantizar bienes públicos y redistribuir parte de la riqueza nacional. Sin embargo, esas funciones dependen de una estructura fiscal capaz de financiarlas. La cuestión decisiva no consiste únicamente en definir el modelo económico deseable, sino en explicar cómo se sostendrá financieramente.

Las ponencias apenas ofrecen respuestas sobre aspectos centrales de esa discusión. ¿Qué sectores recibirían incentivos tributarios? ¿Cuáles deberían beneficiarse de exenciones temporales para estimular la inversión? ¿Qué estructura impositiva permitiría financiar la salud pública, la educación, la infraestructura y la protección social durante el proceso de estabilización económica al que se refiere Pavel Vidal? ¿Cómo se distribuirían los costos de esa transición entre empresas, trabajadores y consumidores?

En este punto aparece, además, un supuesto que merece mayor discusión. Pavel Vidal plantea la posibilidad de que Estados Unidos apoye financieramente un proceso inicial de estabilización. Sin embargo, esa hipótesis parece difícil de sostener a la luz de la legislación vigente, particularmente de la Ley Helms-Burton, y del endurecimiento reciente de las sanciones estadounidenses. Salvo que ocurriera una modificación sustancial de la política de Washington o un acontecimiento extraordinario que alterara radicalmente el contexto bilateral, ese escenario requiere una justificación mucho más desarrollada.

Estas cuestiones no constituyen detalles técnicos. Representan el núcleo de cualquier estrategia de reforma económica. Sin respuestas suficientemente elaboradas, la discusión corre el riesgo de convertirse en una declaración de principios más que en un programa de políticas públicas.

Salvo que Cuba descubriera una fuente extraordinaria de rentas —como importantes reservas de recursos naturales explotadas exitosamente—, la sostenibilidad de un Estado social dependerá inevitablemente de su capacidad tributaria. No existe un Estado de bienestar sin una política fiscal consistente. Precisamente por ello, sorprende que unas ponencias que reivindican mayores niveles de transparencia y racionalidad institucional dediquen tan escasa atención a un aspecto tan decisivo como el diseño del sistema tributario.

En política económica no basta con describir el destino deseado; también es indispensable explicar quién financiará el recorrido. Toda reforma implica costos de oportunidad, ganadores y perdedores. Los recursos públicos son necesariamente limitados, y su asignación supone decisiones distributivas de carácter político. La sociedad cubana necesita conocer esas decisiones para poder evaluar con rigor cualquier propuesta de transformación económica.

Dos ausentes: La guerra económica contra Cuba y las 176 medidas del gobierno cubano.

Existe, además, una segunda limitación que atraviesa buena parte del proyecto Cuba Transformación: la escasa atención concedida al impacto de las sanciones estadounidenses sobre la economía cubana.

Es legítimo debatir el peso relativo de los errores de política económica interna y de las restricciones impuestas desde el exterior. Lo que resulta más difícil de justificar es que un programa de recuperación económica para Cuba analice la crisis actual sin incorporar de manera sistemática el efecto acumulado de más de seis décadas de sanciones económicas, financieras y comerciales, intensificadas en los últimos años mediante nuevas restricciones al turismo, las transacciones financieras y, más recientemente, al suministro energético. Cualquier evaluación seria de las posibilidades de crecimiento, estabilización macroeconómica e inserción internacional del país debe partir de esa realidad.

Reconocer la incidencia de las sanciones no implica eximir al gobierno cubano de responsabilidad por sus propios errores. El Estado cubano ha retrasado durante décadas reformas indispensables, ha mantenido restricciones institucionales que limitan el dinamismo económico y ha cometido errores significativos en la conducción de la política económica. Muchas de las recomendaciones formuladas por los economistas de Cuba Transformación merecen ser consideradas seriamente por las autoridades. Sin embargo, un diagnóstico equilibrado exige analizar simultáneamente las limitaciones internas y las presiones externas, pues ambas condicionan el margen de maniobra de cualquier estrategia de desarrollo.

Desde esa perspectiva, las ponencias dejan sin responder varias cuestiones fundamentales. ¿Cómo modificaría el levantamiento —o, por el contrario, el endurecimiento— de las sanciones estadounidenses la viabilidad de las reformas propuestas? ¿Qué escenarios alternativos contemplan los autores para una economía sometida a distintos grados de presión externa? ¿Qué efectos tendría la continuidad de las sanciones sobre la capacidad del Estado para financiar la estabilización, atraer inversión extranjera o reconstruir la infraestructura energética? Estas no son preguntas accesorias, sino variables determinantes para evaluar la factibilidad de cualquier programa de transformación.

La omisión resulta especialmente significativa porque las sanciones no constituyen únicamente un problema de política exterior estadounidense. Sus efectos inciden directamente sobre variables centrales de la política económica cubana: la disponibilidad de divisas, el acceso al crédito internacional, el costo de las importaciones, la inversión extranjera, el suministro de combustibles y, en consecuencia, el funcionamiento cotidiano de prácticamente todos los sectores productivos.

El público interesado en el futuro de Cuba se beneficiará de la lectura de estas ponencias. Sus autores ofrecen diagnósticos valiosos y propuestas que contribuyen a elevar la calidad del debate nacional. No obstante, el análisis permanece insuficientemente desarrollado en aspectos esenciales para comprender el funcionamiento de una economía social de mercado con equidad. Las ponencias explican con mayor detalle cómo ampliar los espacios del mercado que cómo articular las relaciones entre mercado, Estado y protección social. Tampoco desarrollan suficientemente los mecanismos mediante los cuales el sector privado y el sector público deberían integrarse en un mismo sistema económico, preservando simultáneamente la competencia, la eficiencia y la cohesión social.

En algunos de estos aspectos, incluso, cabe preguntarse si las 176 medidas anunciadas recientemente por el gobierno cubano no avanzan más allá de las formulaciones generales contenidas en Cuba Transformación. Esa comparación resulta indispensable. La discusión ya no gira exclusivamente en torno a la necesidad de introducir mayores espacios de mercado; sobre ese punto existe hoy un consenso mucho más amplio que hace apenas una década. El verdadero debate consiste en determinar cuáles reformas son políticamente viables, económicamente sostenibles e institucionalmente implementables bajo las severas restricciones que enfrenta el país.

Por esa misma razón sorprende que las ponencias apenas dialoguen con el paquete de medidas anunciado por el gobierno. Independientemente de la valoración que merezcan esas iniciativas, constituyen actualmente el principal marco oficial de reforma económica en Cuba. Ignorarlas reduce el alcance práctico del análisis y priva al lector de una comparación que habría permitido identificar coincidencias, diferencias y posibles espacios de convergencia entre ambas propuestas.

El orden de las prioridades también merece una reflexión. Resulta difícil analizar con rigor la crisis alimentaria, el deterioro del gasto social, la pérdida del poder adquisitivo de los salarios o incluso el retroceso de indicadores históricamente emblemáticos, como la mortalidad infantil, sin incorporar al análisis el efecto que las sanciones han tenido sobre la disponibilidad de divisas, combustibles, financiamiento e inversión. Ello no significa atribuir todos los problemas del país a factores externos; significa, simplemente, reconocer que cualquier diagnóstico que excluya una de las principales restricciones estructurales de la economía cubana nace inevitablemente incompleto.

Democracia, estado de derecho y economía:

Un tercer aspecto merece especial atención. Pedro Monreal y Mauricio de Miranda sostienen que la transición hacia un sistema democrático pluripartidista y un Estado de derecho constituye una condición indispensable para el éxito de la reforma económica. Se trata de una tesis legítima y defendible desde una perspectiva normativa. Sin embargo, las ponencias dedican escasa atención a la abundante literatura comparada que cuestiona la existencia de una única secuencia institucional para los procesos de transformación económica.

Llama particularmente la atención la limitada consideración de las experiencias de China y Vietnam, cuyos procesos de reforma combinaron una progresiva liberalización económica con una apertura política mucho más restringida. Es cierto que ambos casos presentan importantes déficits en materia de derechos civiles y libertades políticas. Pero precisamente por ello constituyen contraejemplos empíricos que cualquier análisis comparado debería abordar con mayor detenimiento antes de afirmar que la democratización liberal constituye una condición necesaria para el desarrollo de una economía social de mercado.

Más llamativa aún resulta la ausencia de referencia al concepto de rule by law —traducido habitualmente como "gobierno mediante el derecho" o "Estado mediante el derecho"— desarrollado por el politólogo chino Pan Wei. Su propuesta no pretende sustituir el ideal liberal del Estado de derecho (rule of law), sino explicar una secuencia alternativa de construcción institucional en la que el fortalecimiento de la capacidad administrativa del Estado, la profesionalización de la burocracia y la consolidación de un orden jurídico relativamente previsible preceden a una eventual ampliación de la competencia política. Aunque esta perspectiva ha sido objeto de críticas desde posiciones liberales, constituye uno de los principales referentes teóricos del debate contemporáneo sobre las reformas institucionales en China y difícilmente puede ignorarse en una discusión comparada sobre los procesos de transformación económica.

Las ponencias parecen descartar esa posibilidad desde el inicio al afirmar que Cuba carece de tiempo para un proceso gradual de reformas. Sin embargo, esa afirmación constituye una hipótesis empírica que requiere demostración, no un supuesto que pueda darse por establecido. La urgencia de la crisis económica es indiscutible, pero de ella no se desprende necesariamente que la liberalización política deba desarrollarse simultáneamente con la transformación económica ni que ambas deban avanzar al mismo ritmo.

Defender la democratización política de Cuba es perfectamente legítimo. Lo que resulta más discutible es asumir que la creación de una economía social de mercado exige, como condición previa o paralela, la instauración inmediata de un sistema democrático pluripartidista. Durante décadas, la literatura sobre modernización ha sostenido una secuencia diferente. Autores como Samuel Huntington, Seymour Martin Lipset y Adam Przeworski, desde perspectivas distintas, coinciden en señalar que el desarrollo económico modifica la estructura social, fortalece nuevos actores económicos y amplía progresivamente las demandas de participación política. Aunque discrepan en aspectos fundamentales, ninguno de ellos sostiene que exista una secuencia universal aplicable a todos los procesos históricos.

La evidencia empírica tampoco permite concluir que las democracias liberales presenten, de manera sistemática, un mejor desempeño económico que los regímenes no democráticos. La investigación comparada muestra resultados considerablemente más matizados. Existen democracias con trayectorias económicas exitosas y otras profundamente estancadas, del mismo modo que existen regímenes autoritarios que han impulsado procesos extraordinarios de crecimiento y otros que han conducido a graves fracasos económicos. Más que el tipo de régimen considerado aisladamente, la calidad de las instituciones estatales, la capacidad administrativa, la estabilidad macroeconómica y el diseño de las políticas públicas parecen explicar una parte mucho más significativa de esas diferencias.

Desde esa perspectiva, la cuestión relevante no consiste únicamente en determinar si Cuba debe democratizarse, sino en analizar cuál secuencia institucional ofrece mayores probabilidades de producir simultáneamente crecimiento económico, estabilidad política y ampliación de las libertades. La experiencia internacional sugiere que no existe una trayectoria única. Sin embargo, buena parte de la literatura comparada apunta a que la consolidación de una economía mixta, la expansión gradual del pluralismo económico y una liberalización política progresiva pueden generar condiciones más favorables para acuerdos duraderos que una transformación simultánea de todas las instituciones políticas y económicas.

En el caso cubano existe, además, un elemento que las ponencias apenas consideran. Mientras permanezca vigente una política estadounidense explícitamente orientada a influir en la evolución política interna de la isla mediante sanciones económicas, cualquier proceso de competencia electoral se desarrollará bajo un contexto excepcional de presión externa. Esa circunstancia introduce un problema adicional de legitimidad y soberanía que no puede separarse del análisis sobre la democratización. Ignorar esa interacción empobrece la discusión sobre las posibles secuencias de la reforma y reduce la complejidad de un problema cuya naturaleza es, por definición, simultáneamente económica, política e internacional.

Reconocer esa complejidad no implica restar importancia al Estado de derecho ni a las libertades políticas. Significa, simplemente, aceptar que las trayectorias de reforma rara vez responden a modelos lineales y que la experiencia comparada aconseja desconfiar de las secuencias presentadas como históricamente inevitables.

Bibliografía mínima:

Bell, Daniel A. The China Model: Political Meritocracy and the Limits of Democracy. Princeton University Press, 2015.

Huntington, Samuel P. The Third Wave: Democratization in the Late Twentieth Century. University of Oklahoma Press, 1991

Huntington, Samuel P. Political Order in Changing Societies. Yale University Press, 1968

Lipset, Seymour Martin. Political Man: The Social Bases of Politics. Garden City, NY: Doubleday, 1960.

North, Douglass C. Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge University Press, 1990.

Przeworski, Adam, Michael Alvarez, José Antonio Cheibub y Fernando Limongi. Democracy and Development: Political Institutions and Well-Being in the World, 1950–1990. Cambridge University Press, 2000.

Rodrik, Dani. One Economics, Many Recipes: Globalization, Institutions, and Economic Growth. Princeton University Press, 2007.

Pan, Wei. "Toward a Consultative Rule of Law Regime in China." En The Search for Deliberative Democracy in China, editado por Ethan J. Leib y Baogang He. New York: Palgrave Macmillan, 2006.