La decisión adoptada el 14 de enero por el presidente Joe Biden de retirar a Cuba de la lista del Departamento de Estado de los Estados Unidos de países patrocinadores del terrorismo (SSOT) y de levantar otras dos sanciones es probablemente demasiado tarde y demasiado poco. Lo más probable es que tenga escasos efectos positivos para Cuba. Aun así, existe una pequeña posibilidad de que sea más eficaz de lo que parece a primera vista.

Cuarenta y cinco días pueden parecer una eternidad cuando se trata de la retirada de Cuba del SSOT. Según la legislación estadounidense, la decisión no entrará en vigor hasta el 1 de marzo. Durante ese período, el Congreso podría intentar revocar la decisión por la vía legislativa. Ya existe una legislación pendiente en el nuevo Congreso que impediría a un presidente retirar a un país de la lista SSOT mediante orden ejecutiva, como hizo el presidente Biden. Pero un esfuerzo legislativo requiere la aprobación tanto de la Cámara de Representantes como del Senado, lo que supondría un obstáculo.

En un escenario más probable, durante los 45 días, el recién instalado Secretario de Estado Marco Rubio (y su secuaz para el Hemisferio Occidental, Mauricio Claver-Carone) colocarían una orden ejecutiva recién acuñada sobre el escritorio del presidente Donald Trump que devolviera a Cuba a la lista SSOT. Trump no necesitaría una justificación seria para firmarla, ya que no la tenía cuando incluyó a Cuba en la lista, en enero de 2021.

De hecho, no existe ninguna base fáctica para incluir a Cuba en la lista, como dejó claro la declaración del presidente Biden. El anuncio de la Casa Blanca afirmaba: “(i) El Gobierno de Cuba no ha proporcionado ningún apoyo al terrorismo internacional durante el período precedente de 6 meses; y (ii) El Gobierno de Cuba ha proporcionado garantías de que no apoyará actos de terrorismo internacional en el futuro”. Lo mendaz de la declaración de Biden es que podría haber dicho lo mismo el 20 de enero de 2021, cuando asumió el cargo.

En ese momento podría haber tenido un impacto beneficioso tanto en las relaciones entre los Estados Unidos y Cuba como en la vida en la Isla. Habría coincidido con la reforma monetaria cubana, habría facilitado la ayuda humanitaria y la compra de medicinas y equipos médicos cuando la pandemia de Covid-19 desbordó el sistema sanitario cubano, y habría permitido a Cuba recuperar más del negocio turístico que perdió durante la pandemia. También podría haber proporcionado apoyo a quienes, dentro del gobierno cubano, eran partidarios de una “actualización” económica seria, que podría haber atraído la inversión extranjera.

Pero en este punto, la incertidumbre se convierte en un poderoso desincentivo para los inversores o comerciantes. Incluso si Trump no firma una orden ejecutiva que devuelva a Cuba al SSOT dentro de 45 días, la posibilidad de que pueda hacerlo en cualquier momento en el futuro cercano desalentará a cualquiera que razonablemente temiera un cambio. Imagine que usted es un turista europeo que planea un viaje al Caribe. Con Cuba en el SSOT, un viaje a Cuba eliminaría su exención ESTA, por lo que tendría que solicitar un visado si desea viajar a los Estados Unidos en el futuro. Por lo tanto, es probable que elija otro destino caribeño para sus vacaciones. Así que el retraso de Biden en la eliminación de Cuba llegó demasiado tarde para proporcionar el desarrollo necesario de los intereses creados que podrían haber hecho revertir la eliminación del SSOT más difícil políticamente para Trump.

Biden también levantó otras dos sanciones. En primer lugar, renunció a la aplicación del Título III de la ley Helms-Burton (a partir del 29 de enero). El Título III permitiría a una persona o empresa demandar ante los tribunales estadounidenses a cualquier entidad que utilice una propiedad que, según el demandante, el gobierno cubano haya expropiado sin compensación.

En segundo lugar, Biden canceló la “lista restringida de Cuba”. Creada como resultado de la orden ejecutiva de Trump de 2017, la lista había prohibido a los ciudadanos estadounidenses comerciar con “entidades bajo el control de, o que actúen para o en nombre de, los servicios militares, de inteligencia o de seguridad cubanos”. La cancelación permitiría supuestamente a los estadounidenses alojarse en hoteles cubanos, lo que facilitaría los viajes de organizaciones que patrocinan viajes educativos a Cuba.

Sin embargo, Biden se olvidó de cancelar una segunda lista, la Lista de Alojamientos Prohibidos en Cuba del Departamento de Estado, que prohíbe a los estadounidenses alojarse en hoteles o incluso en apartamentos con desayuno que sean propiedad o estén bajo el control del gobierno cubano, de un funcionario prohibido del gobierno cubano o de un miembro prohibido del Partido Comunista de Cuba. La Lista de Alojamientos Prohibidos incluye los principales hoteles de La Habana. En efecto, la decisión de Biden de levantar la sanción a los hoteles tendrá poco efecto, independientemente de lo que haga Trump, porque solo incluye una de las dos listas de prohibiciones.

Parece evidente que el impulso clave para las decisiones de Biden del 14 de enero fue la intervención del Papa Francisco, con quien habló durante el fin de semana anterior. Tanto funcionarios cubanos como estadounidenses se habían reunido con funcionarios del Vaticano para discutir las sanciones estadounidenses en los últimos dos años. Como católico practicante, Biden fue sin duda receptivo a las sugerencias del Papa. Además, la disposición de Cuba a conmutar las penas de más de quinientos presos –aunque no formalmente como condición para levantar las sanciones o como acto recíproco– dio a Biden una justificación adicional para su anuncio.

La implicación del Vaticano y la liberación de presos por parte de Cuba también crean una pequeña posibilidad de que Trump no devuelva a Cuba al SSOT inmediatamente. Fue notable que en la audiencia de confirmación de Rubio ante el Senado el 15 de enero, respondiera a una pregunta sobre si se comprometería a sacar a Cuba del SSOT diciendo que aunque creía que Cuba debería volver al SSOT, “el Presidente establece nuestra política exterior”. Su respuesta dio un rayo de esperanza a algunos defensores de la mejora de las relaciones de que Trump podría no revocar la decisión de Biden.

Tres factores podrían influir en Trump en esa dirección.

El primero es su obsesión por la inmigración. Se calcula que 850 000 cubanos emigraron a los Estados Unidos entre 2021 y 2024. Es probable que el endurecimiento de las sanciones a Cuba traiga cada vez más emigrantes. La pesadilla de tener que lidiar con una afluencia continua de cubanos podría evitarse si no volviera a imponer sanciones. Además, casi 200 000 cubanos viven en los Estados Unidos sin estatus legal. El dilema político de si deportar a estas personas, y cómo hacerlo, pone de relieve su necesidad de reducir la migración cubana no regulada.

Un segundo factor es el quid pro quo implícito de los Estados Unidos con el Vaticano respecto a los presos liberados. Trump tiene poco que ganar políticamente deshaciendo un plan patrocinado por el Vaticano. Además, al centrarse en los presos liberados, tendría cierta cobertura política para no renovar sanciones que contribuirían a la migración.

En tercer lugar, si Cuba utilizara la eliminación de las sanciones de la SSOT para dar la bienvenida a la inversión extranjera –quizás incluso a la inversión de cubanoamericanos–, Trump podría afirmar que Cuba se transformó bajo su mandato. (Imagínese que el denostado nuevo hotel de la Rampa se convirtiera en la Torre TRUMP de La Habana). Un presidente en su segundo mandato tiende a insistir en su legado. Al soñar con devolver a Cuba a la esfera de influencia de los Estados Unidos, Trump podría estar dispuesto a negar al pequeño Marco su más preciado deseo.

Este escenario, en el que Trump no revierte las decisiones de Biden, se basa más en ilusiones que en pruebas convincentes. Lo más probable es que Trump siga las recomendaciones de Rubio e incluso imponga más sanciones, como limitar las remesas y restringir los viajes ilimitados de los cubanoamericanos. Rubio argumentó en su audiencia de confirmación que el gobierno cubano está al borde del colapso y que solo necesita un último empujón para caer. (Su predicción se hizo eco de la del senador Robert Torricelli en 1992, cuando patrocinó la Ley de Democracia Cubana diseñada para “causar estragos” en Cuba).

Sin embargo, incluso si pasan meses antes de que Trump tome alguna de estas medidas, hay pocas posibilidades de que las decisiones de Biden en esta fecha tan tardía tengan algún efecto en la mejora de las vidas del pueblo cubano. La inclusión de Cuba en el SSOT había supuesto que los bancos estadounidenses no pudieran procesar los pagos dirigidos a Cuba. Esto aumentaba significativamente el coste del comercio internacional de Cuba, porque el 90% de las transacciones del mundo pasan por bancos estadounidenses. Pero después de que Biden emitiera una orden en mayo de 2024 que permitía a los bancos estadounidenses gestionar pagos de terceros países a Cuba –conocidos como transacciones U-turn–, estos seguían bloqueando las transacciones cubanas por miedo a incurrir en sanciones. Probablemente se comportarían de la misma manera ahora, a pesar de la retirada de Cuba del SSOT.